Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1601/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/16, oddalił skargę C. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) – zwanej dalej "ugn" oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., nr 23, poz. 12 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., przez C., którego następcą prawnym jest C. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. K. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] wraz z nieodpłatnym nabyciem, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., własności [...] budynków znajdujących się na tym gruncie.

Instytut Technologii Materiałów Elektronicznych w odwołaniu od tej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że C. przysługiwało w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena tego materiału, tj. decyzji, zarządzeń, uchwał i protokołów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów prawa, na podstawie których zostały one wydane i które obowiązywały w dacie ich wydania, powinna prowadzić do konkluzji, że podmiotowi temu nie przysługiwało prawo zarządu do tejże nieruchomości.

Ponadto, zarzucił naruszenie art. 6, art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz na niewskazanie, które z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią dokumenty w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia, a przede wszystkim poprzez brak oceny tychże dokumentów w kontekście przepisów prawnych, na podstawie których zostały wydane i które obowiązywały w dacie ich wydania. Poza tym, w ocenie Instytutu, organ I instancji nie ustosunkował się do rozważań prawnych strony o braku podstaw do stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez C. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, Wojewoda Mazowiecki nie wskazał przyczyn odmowy wiarygodności dokumentom w postaci wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2006 r., decyzji nr [...] Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1998 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 766/98, chociaż z wymienionych dowodów wprost wynika przeciwna wersja stanu faktycznego do wersji ustalonej przez organ i ta sprzeczność nie została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego, uniemożliwiło to właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Oprócz tego, Instytut zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wymienione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokumenty stanowią dokumenty wymienione w treści tegoż przepisu, a w konsekwencji błędne uznanie, że C. przysługiwało w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu do działki nr [...].

Ponadto, Instytut wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 200 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez C. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, mimo braku spełnienia przez ten podmiot przesłanki w postaci przysługiwania w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu do wyżej opisanej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 25 października 2016 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz B. stają się z tym dniem, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. Według art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Minister wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy grunt na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości i nie została zakwestionowana przez żadną ze stron niniejszego postępowania.

Minister podkreślił, że kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt, według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., znajdował się w zarządzie C., czy też Instytutu Technologii Materiałów Elektronicznych.

Minister zauważył, że oba podmioty zostały wyodrębnione w wyniku przekształceń organizacyjnych z N., które zostało utworzone na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Maszynowego Nr [...] z dnia [...] maja 1970 r. W tym samym roku przy tej jednostce utworzono O. oraz Z. (zarządzenie nr [...] Dyrektora N. z dnia [...] lipca 1970 r. oraz zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia [...] lipca 1970 r.).

Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1970 r. wyraziło Ministerstwu Przemysłu Maszynowego zgodę na przekazanie z dniem [...] stycznia 1971 r. na rzecz N. terenu zabudowanego wraz z urządzeniami elektroenergetycznymi S., położonego w W. przy ul. K. [...], opisanego w załączniku nr [...] do uchwały. Zgodnie z treścią tego załącznika na terenie przedmiotowej działki o pow. [...] m2 znajdował się budynek produkcyjny, budynek biurowy, budynek warsztatu mechanicznego, budynek magazynu materiałów łatwopalnych, budynek portierni, szopa-magazyn opakowań, budynek magazynu maszyn, wiata rowerowa oraz pojemnik na odpady.

Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 1971 r. S. w W. przekazały z dniem [...] stycznia 1971 r. N. w W. na rzecz O. przedmiotowy grunt wraz ze znajdującymi się na nim budynkami.

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...], przekazało w użytkowanie N. teren zabudowany, położony przy ul. K. [...] o pow. [...] ha.

Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. przekazało na rzecz N. teren o pow. [...] ha przy ul. K. [...] z przeznaczeniem pod rozbudowę F..

Minister Przemysłu Maszynowego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r. przekształcił O., działający dotychczas w ramach N. w ośrodek badawczo-rozwojowy pod nazwą O.. Jednocześnie, ośrodkowi podporządkowano Z..

Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 1971 r. N. przekazało pod bezpośredni nadzór O.- Z..

Minister Przemysłu Maszynowego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. wyłączył O. z N. i podporządkował Z. i M.. Nadzór nad Ośrodkiem sprawował Minister Przemysłu Maszynowego przez Z. i M..

Minister Przemysłu Maszynowego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 1978 r. utworzył przedsiębiorstwo państwowe C.. Centrum przejęło majątek, zadania, środki i zobowiązania Z. w W.. Jednocześnie, w ugrupowaniu Centrum działa jako jednostka wiodąca w zakresie jego rozwoju O.. Prezes Rady Ministrów zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r. utworzył I. w drodze przekształcenia ośrodka badawczo-rozwojowego pod nazwą O.. Instytut na podstawie tego zarządzenia przejął majątek oraz prawa i zobowiązania O..

Minister Przemysłu Maszynowego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. dokonał zmian w zarządzeniu nr [...] m.in. w ten sposób, że w ugrupowaniu Centrum działa I. jako jednostka organizacyjnie podporządkowana. Dyrektor Centrum jest jednocześnie dyrektorem I..

Minister Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. m.in. zmienił nazwę przedsiębiorstwa państwowego C. na C.. Jednocześnie, zostało określone, że I. został podporządkowany C..

Następnie, nastąpiła zmiana nazwy przedsiębiorstwa C. na C..

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1991 r., Rep. [...] nr [...], C. zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe przekształcenia Minister wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż I. podlegał w dniu [...] grudnia 1990 r. C.. Jednakże z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, aby przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie któregokolwiek z wyżej wymienionych podmiotów.

Minister wyjaśnił przy tym, że zarząd jest prawną formą władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu [...] grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) – zwana dalej "uggwn", przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 uggwn państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Ponadto, na podstawie art. 87 uggwn grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie uggwn, tj. dnia 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Zatem, jak wskazał Minister, zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia a istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.

Jednocześnie, powołując się na uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95, Minister podkreślił, że wyposażenie przez organ założycielski nowo tworzonego przedsiębiorstwa państwowego w takie składniki mienia, jak zabudowane grunty Skarbu Państwa, mogło nastąpić w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień [...] grudnia 1990 r. wyłącznie na podstawie przepisów uggwn. Sam akt założycielski przedsiębiorstwa nie tworzył po stronie nowo powstałego przedsiębiorstwa prawa zarządu (wcześniej użytkowania) do gruntu. W uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że wyposażanie przedsiębiorstw państwowych w grunty niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej odbywało się począwszy od wejścia w życie tego aktu prawnego na podstawie przepisów uggwn. Pozwalał on na oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym odpłatnie w zarząd (art. 4 ust. 1 pkt 1). Oddawanie tych gruntów w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (Dz.U.

Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej, która stwarzała pomiędzy przekazującym í przejmującym stosunek zobowiązaniowy (§ 3 i 5 rozporządzenia). Powyższe potwierdza również orzecznictwo sadów administracyjnych, zgodnie z którym akt erekcyjny przedsiębiorstwa nie może być równoznaczny z oddaniem w zarząd nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1768/96).

Zatem, jak wskazał Minister, o ile można przyjąć istnienie prawa użytkowania do spornej działki nr [...] po stronie N., które to prawo powstało na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...], o tyle nie zostało w sposób przekonujący wykazane na gruncie niniejszej sprawy, że takim samym prawem (przekształconym w zarząd z dniem wejścia w życie uggwn) dysponowało w dniu [...] grudnia 1990 r. uwłaszczone przedsiębiorstwo – C..

Minister zauważył, że w dniu [...] lutego 1971 r. w zakresie gospodarowania nieruchomościami państwowymi obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.). W świetle art. 18 ust. 1 tej ustawy państwowe jednostki i organizacje społeczne winny legitymować się decyzją właściwego organu administracji państwowej o oddaniu im gruntu państwowego w użytkowanie, bądź w odniesieniu do jednostek państwowych przekazujących sobie grunt bez zmiany sposobu jego użytkowania, decyzją jednostki nadrzędnej nad jednostką przekazującą, wydaną po zasięgnięciu opinii właściwego organu administracji państwowej (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 3, poz. 19). W orzecznictwie przyjmuje się także, że zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów, co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości (zob. wyrok SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92).

Tak więc, w ocenie Ministra, powstanie użytkowania (zarządu) mogło nastąpić na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...], jednakże z akt sprawy nie wynika, aby prawo to przeszło w sposób przewidziany w ustawie z dnia [...] lipca 1961 r. na rzecz jego bezpośredniego następcy prawnego.

Zdaniem Ministra dowodem na istnienie prawa zarządu nie mogą być akty, na podstawie których dokonywano zmian organizacyjnych N..

Mając na uwadze, iż sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu Minister stwierdził, że bez szczegółowego zbadania dokumentów dotyczących podziału majątku dzielonego przedsiębiorstwa nie można potwierdzić w sposób niewątpliwy, że działka nr [...] została przekazana tej części przedsiębiorstwa, z której zostało następnie utworzone przedsiębiorstwo C.. Brak jest również w aktach sprawy innych dokumentów potwierdzających, że przedmiotowa działka faktycznie była przekazana odpowiednim podmiotom przy kolejnych przekształceniach. Minister podkreślił, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 493/12, oraz z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/15, zapadłych w podobnym stanie faktycznym, gdzie również pojawiły się wątpliwości, któremu z podmiotów wydzielonych z przedsiębiorstwa państwowego przysługiwało prawo zarządu, co do konkretnego gruntu.

Powyższe, w ocenie Ministra, wskazuje, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie organu I instancji wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu II instancji. Zatem bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. w zakresie ustalenia, czy istniało w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu spornym gruntem oraz pozyskania dodatkowego materiału dowodowego potwierdzającego przekazanie prawa użytkowania na kolejne podmioty nie jest możliwa ocena, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia C. bądź I..

Minister podkreślił, że samo następstwo prawne podmiotów nie potwierdza przejęcia wszystkich praw im przysługujących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. S.A. z siedzibą w W. – zwane dalej C. S.A., wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał legitymacji I. do wniesienia odwołania. Instytut złożył w dniu [...] stycznia 1995 r. wniosek o dopuszczenie na prawach strony do postępowania uwłaszczeniowego, a następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wskazał, że nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu spornej nieruchomości w sposób prawem przewidzianym i nie nabył prawa zarządu do nieruchomości (był jedynie w dniu [...] grudnia 1990 r. posiadaczem części nieruchomości). Stanowisko to nie zostało zmienione w odwołaniu. Brak statusu strony winien zatem skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W sprawach uwłaszczenia prowadzonych w trybie art. 200 ugn posiadacz nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki przyszła możliwość występowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych przesądza o braku interesu Instytutu do bycia stroną postępowania uwłaszczeniowego w sprawie zainicjowanej przez C. S.A.

Skarżąca Spółka uważa, że Instytut nie miał też przymiotu strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nigdy nie spełniał przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) – zwanej dalej "zuggwn". Instytut nie był bowiem następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego pn. N..

Skarżąca Spółka wskazała także, że organ odwoławczy niezgodnie z art. 61 k.p.a. rozszerzył zakres postępowania odwoławczego. Niedopuszczalne było bowiem to, że organ odwoławczy wskazał organowi I instancji, że konieczne jest zbadanie, czy Instytut nabył prawo użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Roszczenia C. S.A. z art. 200 ugn mają bowiem pierwszeństwo. Kwestia roszczeń Instytutu powinna być rozstrzygana w odrębnym postępowaniu.

Nadto, skarżąca Spółka wskazała, że organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego. Pominął stanowisko Instytutu zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. o braku prawa zarządu do spornej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r. Organ odwoławczy nie wskazał dlaczego odmówił mocy dowodowej dokumentom, które uznał organ I instancji. Błędnie organ odwoławczy odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczących uggwn. Spółka podkreśliła przy tym, że C. (poprzednik prawny C.) powstało na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Maszynowego nr [...] z dnia [...] października 1978 r i organ odwoławczy nie powinien powoływać się na przepisy uggwn do zdarzeń z 1978 r.

Spółka wskazała również, że organ odwoławczy całkowicie pominął stanowisko wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. (odpowiedzi na odwołanie), w zakresie braku legitymacji Instytutu, braku zarządu Instytutu w dniu [...] grudnia 1990 r., argumentacji potwierdzającej prawidłowość uwłaszczenia poprzednika prawnego C. S.A. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego, że po ustanowieniu na rzecz N. prawa użytkowania terenu nieruchomości przy ul. K. [...] na mocy decyzji z dnia [...] lutego 1971 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy przedmiotem przekazania nie uczyniło prawa użytkowania (prawa zarządu), ale zakład, w skład którego wchodziła sporna nieruchomość. Zgodnie z § 2 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych nieruchomość mogła być składnikiem majątkowym zakładu (zorganizowany gospodarczo zespół obiektów majątkowych nieposiadający odrębnej osobowości prawnej lub niebędący odrębną jednostką budżetową).

Spółka wskazywała, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach regulowały wyłącznie przekazywanie samych nieruchomości, nie odnosiły się do sytuacji, gdy dana nieruchomość wchodziła w skład zakładu. Spółka powołała się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że prawo zarządu mogło także powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie państwowej jednostki organizacyjnej, a zatem akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu kreował zarząd tego podmiotu do niezindywidualizowanego mienia.

Poza tym, w ocenie skarżącej Spółki, organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów potwierdzających prawo zarządu poprzednika prawnego C. S.A. w dniu [...] grudnia 1990 r., tj.: 1) pisma dyrektora poprzednika prawnego C. S.A. z dnia [...] grudnia 1984 r., z którego wynika, że Instytutowi nie przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości, i że nieruchomości przysługują C.;

1. 2) decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1987 r., z której wynika, że poprzednik prawny C. S.A., któremu przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości był adresatem tej decyzji, która była bezskutecznie podważana przez Instytut (sprawa zakończona wyrokiem NSA z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2560/00);
2. 3) oświadczenia A. S. z dnia [...] lutego 1997 r. ostatniego dyrektora p.p. C. i pierwszego prezesa C. S.A., które stwierdza, że prawo zarządu do spornej nieruchomości przysługiwało C.;
3. 4) postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt XVI Ns.Rej.PP268/95, z którego wynikało, że N. nie przysługiwało prawo do nieruchomości w dacie wydawania tego postanowienia.

C. S.A. wskazała także, że organ odwoławczy nie powiadomił pełnomocnika wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, mimo, że od złożenia przez C. S.A. pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. do wydania zaskarżonej decyzji minęły ponad [...] miesiące, a tym samym naruszył dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ strona nie mogła wiedzieć, czy organ odwoławczy w tym czasie zebrał dodatkowe dowody oraz czy Instytut nie złożył dodatkowych pism w sprawie.

Nadto, skarżąca Spółka wskazała, że wydanie decyzji kasacyjnej naruszało art. 200 ugn. C. S.A. nabyła bowiem prawo użytkowania wieczystego do spornego gruntu będąc następcą prawnym C., które w dniu [...] grudnia 1990 r. legitymowało się prawem zarządu do spornej nieruchomości, a które to prawo C. wywodzi od N..

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

1. I. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wniósł również o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Sąd wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna w sprawie dotyczy decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Wobec tego rolą Sądu jest ocena, czy Minister Infrastruktury i Budownictwa miał podstawy do tego, aby uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z tego powodu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i czy przekazując sprawę, organ wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu, że wnioskodawca uwłaszczenia C. S.A., na skutek przekształceń organizacyjno-prawnych, stał się następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego N., utworzonego zarządzeniem z dnia [...] maja 1970 r. w zakresie przejętego O. i Z.. Utworzony zarządzeniem z dnia [...] lipca 1970 r. przy N., został podporządkowany zarządzeniem z dnia [...] lipca 1971 r. O., który został powołany przy N. zarządzeniem z dnia [...] lipca 1970 r. i przekształcony w ośrodek badawczo-rozwojowy o tej samej nazwie (zarządzenie z dnia [...] lipca 1971 r.). Utworzone zarządzeniem z dnia [...] października 1978 r. przedsiębiorstwo państwowe C. przejęło wskazane wyżej jednostki państwowe – Ośrodek i Zakład. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 1985 r. C. zmieniło nazwę na C., które zmieniło następnie nazwę na C., które w 1991 r. (akt notarialny z dnia [...] lutego 1991 r.), przekształcono w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – C. S.A. C. S.A. we wniosku z dnia [...] listopada 1994 r. domagała się wydania decyzji uwłaszczeniowej w oparciu o przepis art. 2 zuggwn (obecnie przepis art. 200 ugn).

Poza sporem, jak wskazał Sąd, jest to, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 1971 r. przekazało w trybie art. 3, art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1971 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) teren położony przy ul. K. [...] o pow. [...] ha w użytkowanie N..

Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił jednak, czy prawo użytkowania odnoszące się do spornego gruntu, pierwotnie przysługujące N., przeszło na nowo utworzone C. (po zmianie nazwy C., a później C.), a jeżeli tak, to czy to przekazanie nastąpiło na mocy decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1 tej ustawy), czy też w trybie przekazania terenu bez zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 8 ust. 4 tej ustawy. W konsekwencji nie wiadomo z jakich dokumentów to przejęcie wynika, tak aby można było stwierdzić, że w dniu [...] grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe C. legitymowało się (po przekształceniu prawa użytkowania w prawo zarządu z mocy samego prawa) prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości przy ul. K. [...].

Sąd wskazał, że do terenów państwowych położonych w granicach administracyjnych Miasta st. Warszawy (a takim terenem był niewątpliwie teren przy ul. K. [...]) nie miały zastosowania przepisy wydane lub utrzymane w mocy na podstawie art. 57 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na podstawie art. 85 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 43 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach). To wyłączenie dotyczy także trybu przekazywania poprzez wydanie decyzji nieruchomości stanowiących składniki majątkowe zakładów, o których mowa w przepisie § 2 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. To ostatnie rozporządzenie było bowiem wydane na podstawie art. 85 ustawy o radach narodowych i art. 57 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd, co do zasady, podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zgodnie z którym w sprawach z zakresu nieruchomości samo wyposażenie państwowej jednostki przez organ założycielski w mienie nieruchome w akcie założycielskim nie kreowało określonego prawa do nieruchomości. Uzyskanie określonego tytułu prawnego do gruntu wymagało bowiem działania w trybie przepisów o gospodarce gruntami. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że wyposażanie przedsiębiorstw państwowych w grunty niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej odbywało się począwszy od wejścia w życie uggwn na podstawie przepisów tej ustawy. Pozwalała ona na oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd (art. 4 ust. 1 pkt 1). Oddawanie tych gruntów w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (Dz.U.

Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej, która stwarzała pomiędzy przekazującym i przejmującym stosunek zobowiązaniowy (§ 3 i § 5 tego rozporządzenia). Potwierdza to również orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym akt erekcyjny przedsiębiorstwa nie może być równoznaczny z oddaniem w zarząd nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Miało to potwierdzenie w art. 38 ust. 2 uggwn, w brzmieniu sprzed [...] grudnia 1990 r., zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

Sąd zwrócił uwagę, że w sprawach z zakresu uwłaszczenia uregulowanych w późniejszym przepisie art. 200 ugn znajduje zastosowanie szczególna procedura wynikająca z przepisów rozporządzenia. Rozporządzenie określa szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu osób prawnych do nieruchomość, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach (§ 1 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu osób prawnych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: np. decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem [...] sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] sierpnia 1985 r. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn (§ 4 ust. 1 pkt 1-3,5-9, ust. 3 i 4 rozporządzenia).

Jeżeli zatem właściwy organ rozpoznający sprawę uwłaszczenia z art. 200 ugn ustali, że są dowody w postaci decyzji, umów, uchwał, zarządzeń, protokołów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia potwierdzających prawo zarządu określonej jednostki państwowej do konkretnego gruntu, z których wywodzi swe prawo użytkowania wieczystego wnioskodawca uwłaszczenia, to w tej sytuacji będą podstawy do wydania decyzji korzystnej dla wnioskującej strony.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane prawo zarządu przysługujące w dniu [...] grudnia 1990 r. C.. Pewne jest jedynie to, że inne przedsiębiorstwo państwowe N. zostało w 1971 r. użytkownikiem gruntu przy ul. K. [...]. Organ I instancji nie wyjaśnił przy tym z jakich konkretnych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia wynikało prawo użytkowania, a później w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu do spornego gruntu dla wskazanego wyżej przedsiębiorstwa państwowego C..

Jednakże, Sąd wskazał, że wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, na gruncie przepisów wykonawczych do art. 200 ugn mogła, co do zasady, wystąpić sytuacja, że prawo zarządu wynika z aktu kreującego zmiany organizacyjno-prawne jednostki państwowej. Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia uchwały, zarządzenia lub decyzje wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia jednostek organizacyjnych mogą potwierdzać prawo zarządu, pod warunkiem, że z treści tych dokumentów wynika oznaczenie konkretnej nieruchomości. Nie chodzi przy tym o wymienione w tych dokumentach budynki (środki trwałe), ale o grunt.

Słusznie natomiast, w ocenie Sądu, Minister wskazał, że sam fakt posiadania gruntu nie świadczy o legitymowaniu się prawem zarządu.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak wyjaśnienia opisanych wyżej zagadnień świadczy o istotnym naruszeniu przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie ustalenia, czy miało miejsce przejście prawa użytkowania, (które później przekształciło się na mocy art. 87 ust. 1 uggwn w prawo zarządu) z Naukowo-Produkcyjnego Centrum Półprzewodników na inną jednostkę państwową, a jeżeli tak, to na jaką. W niniejszej sprawie nie wiadomo, czy w ogóle doszło do utraty przez N. prawa użytkowania do terenu przy ul. K. [...], a jeżeli tak to, czy nastąpiło to na rzecz: 1) O. (z którego następstwo prawne wywodzi utworzony w 1979 r. Instytut), 2) Z., 3) C. (z którego następstwo prawne wywodzi C. S.A.) i czy w tym przypadku nastąpiło to bezpośrednio na rzecz tego przedsiębiorstwa państwowego, czy też poprzez włączenie w jego strukturę Z. albo O., 4) jeszcze innej jednostki państwowej.

W ocenie Sądu, samo powołanie się przez Wojewodę Mazowieckiego na następstwo wynikające ze zmian organizacyjno-prawnych (ustrojowych) nie jest bowiem wystarczające do wykazania przesłanek uwłaszczenia z art. 200 ugn, odnoszących się do konkretnych praw do gruntu. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza, że konkurencyjne roszczenia do spornej nieruchomości zgłosił w niniejszej sprawie inny podmiot – Instytut.

Wobec tego Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa miał podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) sprawa musi być rozpatrzona i rozstrzygnięta dokładnie i wszechstronnie w jej całokształcie przez dwa organy orzekające w administracyjnym toku instancji. Nie może być tak, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego wyjaśniane są podstawowe, istotne dla sprawy okoliczności, zwłaszcza gdy w sprawie występują strony o spornych interesach.

Sąd wskazał także, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia przez Wojewodę Mazowieckiego wymaga również możliwość dalszego procedowania w trybie art. 200 ugn. Istotne znaczenie mogą mieć roszczenia zgłoszone przez Instytut w trybie art. 206 ugn (pismo z dnia 6 sierpnia 1999 r.), w trybie art. 207 ugn (pismo z dnia 3 sierpnia 1999 r.), art. 64 ustawy z 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (pismo z dnia 25 kwietnia 1991 r.). Nie można pominąć także tego, jakie są losy zgłoszonego przez C. S.A. roszczenia z art. 207 ugn (pismo z dnia [...] grudnia 1998 r.). Znaczenie roszczeń zgłoszonych na podstawie powołanych wyżej przepisów należy rozpatrzyć w aspekcie wzajemnych relacji tego typu roszczeń, w szczególności pierwszeństwa ich zaspokojenia, co ma przełożenie na wyjaśnienie sprawy pod kątem wystąpienia w niniejszej sprawie tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Nie można bowiem pominąć, że uwłaszczenie z art. 200 ugn nie może naruszać praw osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Instytut ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Sąd zwrócił uwagę, że zarządzeniem z dnia 7 lipca 1970 r. przy N., który przekształcono w ośrodek badawczo-rozwojowy o tej samej nazwie (zarządzenie z dnia [...] lipca 1971 r.). Zarządzeniem z dnia [...] października 1978 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe C., a w jego ramach działał O.. Z przekształcenia tego Ośrodka utworzono I., który przejął majątek i prawa O. (zarządzenie z dnia [...] lutego 1979 r.). Następnie Instytut włączono do przedsiębiorstwa państwowego C. (zarządzenie z dnia [...] czerwca 1979 r.), które zmieniło nazwę na C. U. (zarządzenie z dnia [...] czerwca 1985 r.), a następnie na C. C., które w 1991 r. przekształcono w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa C. S.A. Jak z powyższego wynika Instytut wywodzi swoje prawa do uwłaszczenia się prawem użytkowania wieczystego na spornym gruncie z następstwa prawnego po drugiej jednostce państwowej (tj. ON-PME), funkcjonującej w ramach struktury organizacyjnej pierwotnego użytkownika spornego gruntu – N., włączonej później (tak jak ZDPMP) w strukturę p.p.

C. U., późniejszego C. C.. Z akt sprawy wynika, że Instytut zgłosiło udział w niniejszym postępowaniu (pisma z dnia [...] stycznia 1995 r. i z dnia [...] września 2012 r.) i również domaga się uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn (wniosek z dnia [...] listopada 2012 r.). Wobec tego udział w niniejszym postępowaniu Instytutu zgłaszającego konkurencyjne roszczenie o uwłaszczenie się na przedmiotowym gruncie świadczy o istnieniu po stronie tego uczestnika postępowania sądowego interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania uwłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 ugn. To zaś, czy Instytutowi przysługiwało w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu do spornej nieruchomości wymaga wyjaśnienia w toku postępowania uwłaszczeniowego, czego Wojewoda Mazowiecki nie uczynił. Organ nie może w tym zakresie opierać się wyłącznie na pisemnym stanowisku Instytutu, ale winien ustalić tzw. prawdę obiektywną (art. 7 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, wbrew temu co twierdzi C. S.A. Minister nie wskazał, że w niniejszej sprawie konieczne jest zbadanie nabycia przez Instytut prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Przepis ten przewiduje inne przesłanki uwłaszczenia jednostki badawczo-rozwojowej i stwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego z datą późniejszą ([...] lipca 1997 r.) niż art. 200 ugn. Wobec tego jest to odrębna sprawa administracyjna od niniejszej, która podlega odrębnemu procedowaniu i kończy się odrębną decyzją.

W odniesieniu do zarzutu niewzięcia pod uwagę m.in. oświadczenia A. S. z dnia [...] lutego 1997 r. dyrektora p.p. C. odnośnie przysługiwania temu przedsiębiorstwu prawa zarządu Sąd zwrócił uwagę, że oświadczenie świadka lub strony, złożone zgodnie z przepisem art. 75 k.p.a. mogą stanowić dowód stwierdzający prawo zarządu (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Trzeba jednak mieć na uwadze, że tego rodzaju dowód wchodzi w grę wówczas, gdy zostanie w sposób pewny ustalone, że konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale nie zachowały się (np. zostały zniszczone, zaginęły). Samo oświadczenie dyrektora jednostki państwowej bez wyjaśnienia powyższych kwestii nie może stanowić samodzielnego dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności pozwalających na poparcie twierdzenia C. S.A., że prawo użytkowania przysługujące p. p. N. przeszło na p. p. C., a później z dniem [...] sierpnia 1985 r. przekształciło się w prawo zarządu, które w dniu [...] grudnia 1990 r. przysługiwało C.. Wojewoda Mazowiecki nie wskazał żadnego dowodu, w szczególności aktu, o którym mowa w przepisie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, z którego wynikałoby wskazywane przez C. S.A. następstwo prawne, co do prawa do gruntu przy ul. K. [...].

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło C. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
2. a. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w szczególności co do zarzutów skarżącej odnośnie całkowitego pominięcia przez organ odwoławczy argumentacji przedstawianej przez C. oraz uniemożliwienia C. czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, co sprawia, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli i stanowi tym samym samoistną podstawę jego uchylenia,
3. b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 170 p.p.s.a i art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym sformułowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych (wadliwe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia) w wyniku przekroczenia przez Sąd I instancji granic swobodnej oceny materiału dowodowego, a także poprzez dokonanie wybiórczej analizy materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych dla sprawy dowodów, co polegało w szczególności na:
4. 1. błędnym przyjęciu, że na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie nie ustalono, czy i w jakim trybie prawo użytkowania gruntu przy ul. K. [...] w W., przysługujące pierwotnie N., przeszło na jego następcę prawnego, tj. na nowoutworzone C. (będące z kolei poprzednikiem prawnym C.),
5. 2. błędnym przyjęciu, że na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie nie ustalono, że w dniu [...] grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe C. (poprzednik prawny C.) legitymowało się prawem zarządu do nieruchomości w W. przy ul. K. [...],
6. 3. pominięcia kwestii rozstrzygniętej już prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2560/00, którym Sąd I instancji był związany na zasadzie art. 170 p.p.s.a i art. 171 p.p.s.a. (i na tej zasadzie wiążącym również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną), a w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie potwierdził istnienie prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa państwowego C.; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, jego błędną oceną i spowodowało błędne ustalenie stanu prawnego, a w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, podczas gdy powinna ona być uwzględniona;
7. c. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez:
8. 1. nieuprawnione przekroczenie przez Sąd I instancji granic sprawy i dokonaniu rozważań poza jej granicami w ten sposób, że Sąd ten rozważał kwestie dotyczące wniosków będących przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, a także
9. 2. błędną ocenę prawną złożonych wniosków "uwłaszczeniowych", a także udzielenie nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przyjęcia przez Sąd błędnych ustaleń, a w konsekwencji do bezzasadnego oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona, oraz gdyby skarżony wyrok stał się prawomocny, wadliwa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogłoby zostać uznane za wiążące w sprawie,
10. d. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), zwanej dalej jako "Pr.u.s.a.", art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Ministra, tj. błędnym uznaniu jej za odpowiadającą prawu i oddaleniu skargi, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta jest wadliwa, bowiem w jej treści całkowicie pominięto i nie ustosunkowano się do twierdzeń i argumentacji skarżącej podnoszonej w toku postępowania odwoławczego (w szczególności do treści pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. a także dowodów wskazywanych przez skarżącą, a potwierdzających istnienie w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu do nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...] przez C., którego następcą prawnym jest skarżąca). W tym zakresie decyzja organu odwoławczego nie poddaje się kontroli i rażąco narusza prawo, co stanowi samoistną przesłankę jej uchylenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, która powinna być uwzględniona, zaś wadliwa decyzja Ministra uchylona,
11. e. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pr.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 28, art. 127 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Ministra i poprzedzającego ją postępowania, tj. na błędnym uznaniu decyzji Ministra za odpowiadającą prawu i oddaleniu skargi, choć decyzja ta dotknięta jest szeregiem uchybień uzasadniających jej uchylenie, polegających na:
12. I. zaniechaniu zbadania przez organ odwoławczy legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie (Instytutu) do występowania jako strona postępowania (oceny tej dokonał dopiero WSA w Warszawie w uzasadnieniu skarżonego wyroku);
13. II. błędnym ustaleniu, że Instytutowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu, choć w rzeczywistości Instytut nie legitymuje się interesem prawnym, którego postępowanie może dotyczyć, co zostało wprost stwierdzone przez Instytut;
14. III. błędnym uznaniu, że złożone przez Instytut odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego w niniejszej sprawie pochodzi od podmiotu legitymowanego, a w konsekwencji na rozpatrzeniu tego odwołania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy w rzeczywistości odwołanie to nie pochodziło od strony, zatem jego rozpatrzenie było niedopuszczalne, a postępowanie odwoławcze powinno było zostać umorzone; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi wobec decyzji Ministra obarczonej wadą kwalifikowaną, której nieważność Sąd I instancji powinien był stwierdzić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a.,
15. f. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pr.u.s.a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji zgodności z prawem decyzji Ministra i poprzedzającego ją postępowania, tj. uznaniu decyzji Ministra za odpowiadającą prawu i oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzja Ministra naruszała prawo. Rozstrzygniecie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bowiem materiał dowodowy jest kompletny i został zgormadzony prawidłowo. Nie zachodziły zatem przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W rzeczywistości decyzja organu I instancji powinna była zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, względnie Minister powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, wydając rozstrzygnięcie analogiczne co do treści jak decyzja organu I instancji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, podczas gdy powinna ona być uwzględniona, a wadliwa decyzja Ministra uchylona,
16. g. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pr.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji zgodności z prawem decyzji Ministra i poprzedzającego ją postępowania, tj. uznaniu decyzji Ministra za odpowiadającą prawu i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy błędnie stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, i które to stanowisko organu odwoławczego Sąd I instancji błędnie podzielił w uzasadnieniu swojego wyroku, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, podczas gdy powinna ona być uwzględniona, a wadliwa decyzja Ministra uchylona,
17. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), tj.: naruszenie § 4 ust. 1 (w szczególności ust. 1 pkt 8), ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ("Rozporządzenie 1998") w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych ("Rozporządzenie 1958"), art. 57 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 43 i art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykazywanie przekazania istniejącego prawa użytkowania pomiędzy państwowymi osobami prawnymi podlega szczególnym regulacjom ustanowionym w § 4 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia 1998, podczas gdy w rzeczywistości szczególny reżim dowodowy wynikający z § 4 ust. 1 i § 4 ust. 3 Rozporządzenia 1998 obejmuje wyłącznie wykazanie istnienia prawa zarządu (lub prawa użytkowania przekształconego z mocy prawa w zarząd), zaś sposób przekazywania zarządu lub użytkowania pomiędzy państwowymi osobami prawnymi może być wykazywany na zasadach ogólnych określonych w k.p.a., tj. także w oparciu o inne dokumenty i dowody, które podlegają swobodnej ocenie na zasadzie art. 80 k.p.a.

Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie postępowania odwoławczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytut Technologii Materiałów Elektronicznych z siedzibą w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda Mazowiecki opisał jedynie przekształcenia organizacyjno-prawne dotyczące przedsiębiorstwa państwowego N. i stwierdził, że skarżąca Spółka, będąca następcą prawnym C., które legitymowało się w dniu [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu, jako następca prawny N., stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu oraz właścicielem znajdujących się na nim [...] budynków.

Zgodnie z treścią art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. Według art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

W niniejszej sprawie istotnie znaczenie ma okoliczność, że o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu ubiega się nie tylko skarżąca Spółka ale także I. z siedzibą w W. i w kwestii podstawowej przesłanki nabycia tego prawa, jaką jest przysługiwanie prawa zarządu zachodzi między nimi spór.

W sprawie wymagało zatem precyzyjnego wyjaśnienia, któremu podmiotowi przysługiwało w dniu [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu do spornego gruntu. Takich ustaleń brak jest jednakże w decyzji organu I instancji. Również, uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o przepisy p.p.s.a., nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Świadczy to w sposób niewątpliwy, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Minister prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., wskazując słusznie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. w zakresie ustalenia dotyczącego prawa zarządu spornym gruntem w dniu 5 grudnia 1990 r., bez którego nie jest możliwa ocena, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia w szczególności C. bądź I. z siedzibą w W..

Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że Minister Infrastruktury i Budownictwa miał podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jako że wyjaśnianie podstawowych, istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza gdy w sprawie występują strony o spornych interesach, dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby przepis art. 136 k.p.a., a także wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że Sąd I instancji rozpoznając skargę C. orzekał w granicach przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 200 ugn i przepisami rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Z kolei, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił również legitymację Instytutu do wniesienia odwołania, która wynika z przysługującego mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Legitymacji tej nie kwestionował organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie. Ocena w tym zakresie została dokonana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w związku z zarzutami skargi w tym zakresie. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Skoro bowiem Instytut wywodzi swoje prawa do nabycia prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu z następstwa prawnego po drugiej jednostce państwowej (ON-PME), funkcjonującej w ramach struktury organizacyjnej pierwotnego użytkownika spornego gruntu – N., i również domaga się uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn, to ma interes prawny w niniejszym postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 ugn.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego, a w szczególności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów § 4 ust. 1 (w szczególności ust. 1 pkt 8), ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych, art. 57 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 43 i art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny dokonuje oceny rozstrzygnięcia proceduralnego. Odnoszenie się zatem do zarzutów dotyczących prawa materialnego na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał jedynie na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego, na obecnym etapie postępowania, nie mogą odnieść skutku.

Również przedwczesna byłaby ocena zaoferowanych przez skarżącą dowodów. Wyjaśnienie sprawy powinno nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym ponownie postępowaniu przed organem I instancji. Dotyczy to także oceny znaczenia dla niniejszej sprawy rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2560/00.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Dodatkowo, z uwagi na to, że w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/16, doszło do oczywistej omyłki polegającej na określeniu przedmiotu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...], jako "nabycia z mocy prawa własności nieruchomości" zamiast "nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu", Naczelny Sąd Administracyjny dokonał sprostowania w powyższym zakresie, o czym orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.