Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 884/17 oddalił skargę J. K. i J1. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 29 grudnia 2008 roku skierowanym do Starosty Powiatowego [...], J1. K. i J. K. wnieśli o zwrot części działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...], wywłaszczonej w dniu 25 kwietnia 1961 roku i niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2009 roku Wojewody Śląskiego), decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2011 roku odmówił zwrotu prawa własności części działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], powstałej z części działek pierwotnych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,0150 ha i [...]1 o pow. 0,0205 ha na rzecz J1. K. i J. K. – spadkobierców poprzednich współwłaścicieli J. D. i M. K. Po rozpoznaniu odwołania J1. K. i J. K., Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 lutego 2012 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 500/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J1. K. i J. K. na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego.

W następstwie rozpoznania wniesionej od powyższego wyroku przez J1. K. i J. K. skargi kasacyjnej został on uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2874/12.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1232/14 uchylił decyzje organów obu instancji.

Orzekając w sprawie ponownie Prezydent Miasta [...] decyzją z 9 maja 2017 r. znak M[...], ponownie odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w R. (obrębie R. k.m. [...]), oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 367 m2 (powstałej z części działek [...] i [...]1), będącej własnością gminy R. (księga wieczysta [...]).

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J1. K. i J. K. została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy orzekające prawidłowo ustaliły, że objęta żądaniem zwrotu działka została wywłaszczona na ogólnie pojęte budownictwo mieszkaniowe. Teren niezbędny do realizacji takiego celu to nie tylko teren przeznaczony bezpośrednio pod usytuowanie budynków mieszkalnych, ale także przeznaczony do realizacji związanej z nim szeroko rozumianej infrastruktury, koniecznej czy też wskazanej dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Dlatego też do ówczesnych realiów należy też odnieść pojęcie celów mieszkaniowych, w tym pojęcie "placyku gospodarczego" o jakim mowa nadto nie w samej decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 1961 r. (karta 63 akt adm.) sformułowanym w związku z przekazywaniem odwołania organowi drugiej instancji.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę ówczesne realia gospodarcze i społeczne, brak jest jakichkolwiek obiektywnych dowodów do przyjęcia, że przeznaczenie i wykorzystanie przedmiotowego "placyku gospodarczego" miałoby być inne niż faktyczne jego zagospodarowanie w czasie budowy budynku mieszkalnego i po jego zasiedleniu, tj. częściowo na drogę dojazdową wzdłuż budynku prowadzącą m.in. do północnego wejścia do budynku i do garażu wybudowanego i wykorzystywanego (najprawdopodobniej w związku z potrzebami przy realizacji budynku), przejściowo przez wykonawcę bloku mieszkalnego zlokalizowanego w przeważającej części na działce nie objętej wywłaszczeniem (nr [...] stanowiącej wówczas współwłasność poprzedników skarżących), w pozostałej zaś części pod śmietnik, piaskownicę i huśtawkę dla dzieci, trzepak, ławkę, stelaż do zawieszenia prania, przejściowe parkowanie nielicznych wówczas na takich osiedlach samochodów oraz na porośnięty zielenią teren wykorzystywany chociażby do zabaw dla dzieci.

Takie gospodarowanie tego terenu nie może zaś budzić w świetle zeznań praktycznie wszystkich świadków, wątpliwości. Z tego też względu za zagospodarowaną zgodnie z celem wywłaszczenia należało uznać również tę część działki, która wcześniej była porośnięta trawą lub inną roślinnością, zwłaszcza gdy się zważy, że nie jest to teren o znacznej powierzchni - pas usytuowany wzdłuż zachodniej granicy działki, graniczący w zdecydowanie przeważającej części z działką nr [...]1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i J1. K. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucili mu:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w sprawie nie nastąpiło nie przeprowadzenie należytego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia znaczenia pojęcia "placyk gospodarczy" w dacie wywłaszczenia, podczas gdy organy nie wykorzystały dostępnych im środków dowodowych, w tym z akt innych postępowań, słowników czy opinii biegłego, i dowolne uznanie, że "placyk gospodarczy" był rozumiany w okresie wywłaszczenia jako podwórko służące mieszkańcom budynku mieszkalnego, podczas gdy dowody zebrane w sprawie na takie ustalenie nie pozwalają, a tak rozumianym placykiem gospodarczym musiałby być w razie przyjęcia stanowiska organów orzekających w sprawie cały teren otaczający budynek mieszkalny, co wyklucza jakiekolwiek wyodrębnienie placyku gospodarczego;
3. b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy administracyjne nie przeprowadziły postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nie podjęły działań niezbędnych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, poprzestając głównie na zeznaniach świadków, które pozostają z sobą częściowo w sprzeczności, podczas gdy wobec takiej sprzeczności zeznań i wątpliwości w sprawie należało skorzystać z dalszych metod dowodowych, a to w szczególności przesłuchania wnioskodawców, opinii biegłego oraz przeprowadzenia dowodów z akt podobnych postępowań wywłaszczeniowych), co umożliwiłoby ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego;
4. c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy jest częściowo wewnętrznie sprzeczny i niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zatem w sytuacji w której skarżący zamierzali zgłosić dalsze wnioski dowodowe przed organem II instancji (przesłuchanie wnioskodawców, dopuszczenie dowodu z akt podobnych postępowań wywłaszczeniowych) uniemożliwienie wypowiedzenia się im co do zgromadzonego materiału i złożenia wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik postępowania i winno bezwzględnie skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji;
5. d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie było zasadne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy organy obu instancji wskazały, ze brak w przepisach prawa definicji ustawowej placyku gospodarczego, zaś ustalenie znaczenia tego pojęcia w świetle terminologii technicznej właściwej dla konkretnego okresu niewątpliwie wymaga wiedzy specjalnej;
6. e) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie ustaleń stanu faktycznego na wybiórczych elementach materiału dowodowego w aktach, przy jednoczesnym braku weryfikacji jego wiarygodności i bezpodstawnym uznaniu za nieczytelny dowodu z zdjęcia lotniczego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości, podczas gdy wnioski wysnute przez sąd I instancji pozostają w sprzeczności z całością materiału dowodowego;
7. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
8. a) art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. Z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), przez błędną jego wykładnię i ustalenie przeznaczenia nieruchomości w sposób dowolny, przy przyjęciu rozumienia pojęcia "placyk gospodarczy" niezgodnie z jego możliwym znaczeniem, podczas gdy cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i nie może wykładnia pojęć użytych do jego oznaczenia prowadzić do sytuacji, gdy niemożliwe jest ustalenie jakiegokolwiek rzeczywistego celu wywłaszczenia;
9. b) art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.; dalej "u.g.n.") poprzez jego nie zastosowane w sytuacji, kiedy elementy (ławka, trzepak) które w ocenie organów I i II instancji świadczą o zrealizowaniu celu wywłaszczenia (czemu skarżący stanowczo przeczą) zajmują niewielki fragment nieruchomości, zatem nawet przy przyjęciu ustaleń organów I i II instancji (nieprawidłowych w ocenie skarżących) stosownie do powoływanego przepisu zwrotowi winna podlegać pozostała część nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego nr NWXIV.7581.3.15.2017 z dnia 20 lipca 2017 roku i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 9 maja 2017 roku i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako całkowicie nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. wskazuje obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż wobec oddalenia skargi zaskarżonym wyrokiem jego uzasadnienie było sporządzane na wniosek strony (art.141 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do treści zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podnieść należy, że nie może on służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji.

Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu

Również jako bezzasadne ocenić należy pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 (a nie jak błędnie wskazuje skarżący kasacyjnie "ust.1") lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie subiektywnie uważa, iż wymagał on uzupełnienia i nie zgadza się z dokonaną ocenę tego materiału dowodowego nie jest równoznaczne z naruszeniem powyższych przepisów. Zarzucając naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie powinni jednoznacznie wskazać jaki zakres sprawy nie został wyjaśniony lub nienależycie wyjaśniony oraz że wymagało to przeprowadzenia żądanych przez nich dowodów na wskazaną prawnie relewantną dla sprawy okoliczność.

Podstawowy zarzut w tym zakresie związany jest z dowolnym uznaniem, że "placyk gospodarczy" był rozumiany jako w okresie wywłaszczenia jako podwórko służące mieszkańcom budynku mieszkalnego. Jak wynika z art.136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istotny jest zatem cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia musiał zostać zrekonstruowany, gdyż nie wynika on z decyzji wywłaszczeniowej.

W związku z tym cel został prawidłowo ustalony w sposób pośredni na podstawie zgromadzonych dokumentów archiwalnych. Jak podnosił już Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 8 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2874/12 "postulowany przez autora skargi kasacyjnej wymóg ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia, nie jest adekwatny do praktyki wywłaszczeń w końcu lat 50. i początku lat 60. XX w., na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo – wyrok NSA z: 12.7.2012 r., I OSK 702/11; 6.5.2011 r., I OSK 1101/10, cbosa). Wskazuje na to sama treść decyzji z 25 kwietnia 1961 r., która nie podaje celu wywłaszczenia." Co więcej biorąc pod uwagę, że z wnioskami o wywłaszczenie z dnia 28 lutego 1958 r. i 8 września 1959 r. występowała Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...], a także treść odpisów dokumentów akt wywłaszczeniowych o sygn. [...], znajdujących się w aktach administracyjnych I instancji, przesłanych przy piśmie z 5 marca 2009 r., pozwalają przyjąć, iż w istocie celem wywłaszczenia co do całości wywłaszczonych nieruchomości był cel mieszkaniowy.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji "jedynie w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 1961 r. (karta 63 akt adm.) sformułowanym w związku z przekazywaniem odwołania organowi drugiej instancji" pojawia się zwrot "placyk gospodarczy", który jest zresztą odnoszony w kontekście 0,0150 ha parceli nr [...] jako uzupełnienie wcześniejszego wniosku związanego z wywłaszczeniem pod budowę bloku mieszkalnego. Teren niezbędny do realizacji celu mieszkaniowego to nie tylko teren przeznaczony bezpośrednio pod usytuowanie budynków mieszkalnych, ale także przeznaczony do realizacji związanej z nim szeroko rozumianej infrastruktury, koniecznej czy też wskazanej dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 500/12 podnosząc, że inne potrzeby posiadali mieszkańcy bloku mieszkalnego w latach 1959-1961, a inne obecnie.

Zatem taka przestrzeń przy obiekcie mieszkaniowym związana z jego otoczeniem, czy infrastrukturą zapewniającą prawidłowe użytkowanie i korzystanie niego również realizuje cel mieszkaniowy. Przyjmując zatem w sposób uzasadniony, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości był cel mieszkaniowy, to rozważania interpretacyjne dotyczące pojęcia "placyku gospodarczego" oraz postępowanie dowodowe dotyczące jego "wyposażenia" nie są istotne w kontekście celu wywłaszczenia.

Nadto jak wskazano w skardze kasacyjnej "skarżący zamierzali zgłosić dalsze wnioski dowodowe przed organem II instancji (przesłuchanie wnioskodawców, dopuszczenie dowodu z akt podobnych postępowań wywłaszczeniowych". Wprawdzie częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a., ale nie sposób go budować wyłącznie na potencjalnych zamiarach stron postępowania administracyjnego co do planowanego przez nich zgłoszenia środków dowodowych. Zgodnie z brzmieniem art.10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem jak wynika z treści odwołania J1. K. i J. K. z 29 maja 2017r. (w którym polemizowali wyłącznie z zeznaniami świadków i ich oceną przez organ I instancji) oraz z akt postępowania przed Wojewodą Śląskim nie składali oni żadnych wniosków dowodowych.

Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący w jakikolwiek sposób byli ograniczani w czynnym udziale w postępowaniu odwoławczym, a zwłaszcza poprzez uniemożliwienie im składania wniosków dowodowych. W konsekwencji organ odwoławczy orzekał na podstawie tego samego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy co organ I instancji, gdyż samodzielnie nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej (także organ odwoławczy), po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego nowego materiału dowodowego jest więc wówczas dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym kreuje prawo, a nie obowiązek uczestniczenia w czynnościach jurysdykcyjnych; faktyczne uczestnictwo strony w czynnościach jurysdykcyjnych nie jest też warunkiem sine qua non ich prawidłowości. Z uwagi na zasadę szybkości i prostoty postępowania organ odwoławczy nie ma obowiązku czekać na wnioski dowodowe stron i przez to zwlekać z wydaniem przez siebie decyzji. Co więcej uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, to wynik sprawy byłby odmienny. Tymczasem wskazane w skardze kasacyjnej - i co należy podkreślić wyłącznie potencjalne - środki dowodowe, także nie miałyby wpływu na wynik sprawy. Otóż, pomijając już fakt, że nie wskazano na jaką okoliczność te środki dowodowe miałyby zostać przeprowadzone, to: przesłuchanie strony ma charakter posiłkowy (subsydiarny), jest pozostawione uznaniu organu i powinno być przeprowadzane jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają niewyjaśnione a istotne dla rozstrzygnięcia fakty (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny i wystarczający dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności); natomiast poza ogólnym powołaniem się na dowód "z akt podobnych postępowań wywłaszczeniowych", to nie wskazano żadnych konkretnych akt, ani dokumentów, a i tak takie akta "podobnych postępowań" nie mogły mieć wpływu na ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie i ich ocenę prawną.

Podobnie ocenić należy zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego - art. 84 § 1 k.p.a., co do rozumienia pojęcia "placyku gospodarczego". Już w swoim wyroku z 8 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2874/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie "nie zachodziła przesłanka powołania biegłego z dziedziny architektury, dla ustalenia [znaczenia] pojęcia "placyk gospodarczy", bowiem w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne. Pojęcia "placyk gospodarczy", "placyki gospodarcze", używane były w praktyce planistycznej i budowlanej w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. (przykładowo – uzasadnienie wyroku NSA z 4.2.2009 r., I OSK 424/08, cbosa). Sięganie do słowników ogólnych języka polskiego bądź do słowników specjalistycznych, nie mieści się w kategoriach postępowania dowodowego, a stosowania apragmatycznych reguł interpretacyjnych (M. Zieliński, Wykładnia prawa.

Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 268-283, nb 480-508)." Skoro organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego (czy to na wniosek, czy to z urzędu), to bezpodstawne są zarzuty naruszenia art.136 i 140 k.p.a. Nadto art.140 jest wyłącznie przepisem odsyłającym, a zarzut naruszenia art.136 k.p.a. został źle sformułowany. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Natomiast art.136 k.p.a. ma cztery paragrafy, co sprawia, że postawiony ogólnie zarzut naruszenia tego przepisu nie spełnia także wymogu wymaganej precyzyjności.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości.

Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast z art.137 u.g.n. wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z treści powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienia wynika jednak, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji (i organom administracyjnym) błędne rozumienie pojęcia "placyk gospodarczy" (podczas, gdy cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle), a nie błędną wykładnię wskazanych przepisów. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Podsumowując skarżący nie wskazali w jaki sposób Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów.

Nieuzasadniony jest także zarzut niezastosowania art.137 ust.2 u.g.n., skoro w świetle niepodważonego skutecznie stanu faktycznego nie było podstaw do jego zastosowania.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.