Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1532/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznania skargi M. T. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 263/15 1. wymierzył Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1.500 zł;
- 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. w pozostałym zakresie oddalił skargę;
- 4. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. T. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. T. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się ukarania Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) grzywną w wysokości po 100 zł za każdy dzień zwłoki, poczynając od dnia 3 listopada 2015 r. tj. upływu terminu wyznaczonego wyrokiem WSA w Warszawie, zobowiązującym organ do rozpoznania wniosku odszkodowawczego skarżącego i zasądzenia na jego rzecz, sumy pieniężnej w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 263/15 (dalej wyrok I SAB/Wa 263/15), mocą którego Sąd uwzględnił skargę na przewlekłość Prezydenta Miasta [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] dz. Nr [...] – w terminie dwu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Domagał się również zasądzenia kosztów procesu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd orzekający ustalił, że wyrokiem z 22 czerwca 2015 r. I SAB/Wa 263/15, Sąd nakazał organowi rozpoznanie wniosku odszkodowawczego skarżącego dotyczącego opisanej na wstępie nieruchomości [...] i wydanie decyzji w terminie dwu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta zwrócono dnia 22 września 2015 r. Wyznaczony termin nie został dotrzymany.
Skarżący wezwał Prezydenta do wykonania wyroku pismem z 14 lipca 2016 r., a - wobec dalszego zaniechania organu - zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6, art. 151 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 1523/16.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 ppsa).
Z art. 154 § 1 ppsa wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, by sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę.
Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 ppsa i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności.
Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu I instancji - obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wyrokiem z 22 czerwca 2015 r. I SAB/Wa 263/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta i zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość [...], w terminie dwu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.
Mimo uprawomocnienia się tego orzeczenia i upływu terminu jego wykonania, Prezydent nie wydał decyzji rozpoznającej wniosek. Do dnia wydania wyroku przez Sąd, skarżący nadal bezskutecznie oczekiwał na decyzję co do swojego żądania. Skarżący wezwał Prezydenta do wykonania wyroku pismem z 14 lipca 2016 r.
W aktach administracyjnych sprawy zalega operat szacunkowy zawierający wycenę opisanej nieruchomości, którego ważność upłynęła w kwietniu 2017 r.
Grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc przede wszystkim pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego wyrokiem z 22 czerwca 2015 r., terminu na rozpoznanie wniosku, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1500 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie wyroku I SAB/Wa 263/15. Wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy tj. w szczególności w przekroczeniu wyznaczonego przez Sąd terminu.
W myśl art. 154 § 2 ppsa Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność organu ma w sprawie niniejszej charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia długość trwającego postępowania, jego przebieg i wcześniejsze zignorowanie orzeczenia sądowego. Jako znaczące należy podkreślić w szczególności, że Sąd w orzeczeniu oceniającym przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania stwierdził, że ma ono cechę rażącego naruszenia prawa. Mimo powyższego Prezydent uchybił terminowi zawartemu w cytowanym wyroku i, co istotne, po wydaniu wspomnianego orzeczenia dokonał tylko jednej czynności procesowej w postaci dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, jednakże pozyskanego dowodu w postaci operatu nie wykorzystał dla potrzeb zakończenia postępowania w sprawie.
Jednocześnie oceniając zwłokę organu w świetle okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaniem przez Prezydenta wielkiej liczby analogicznych spraw oraz znanych Sądowi przeszkód natury finansowej, Sąd ocenił, że czynią one znacznie utrudnionym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek powyższe nie wpływa na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów, tym niemniej Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego sformułowanego w oparciu o art. 154 § 7 ppsa. Sąd stanął w tej kwestii na stanowisku, że wymierzenie grzywny we wskazanej wyżej wysokości i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, jest wystarczająco dyscyplinujące, co do dalszego przebiegu postępowania oraz stanowi dolegliwość adekwatną do dotychczasowego zaniechania Prezydenta.
Zdaniem Sądu, sankcja dodatkowa w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodzi.
Skargę kasacyjną wywiódł M. T., reprezentowany przez adw. S. K., który zaskarżył wyrok I SA/Wa 1532/16 w części – w zakresie punktu 1, w którym Sąd oddalił żądanie zasądzenia grzywny ponad kwotę 1.500 zł; w zakresie punktu 3, w którym Sąd oddalił żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi I SA/Wa 1532/16 naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 154 § 7 ppsa przez jego błędne niezastosowanie i oddalenie – w punkcie 3 wyroku – wniosku skarżącego o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości;
- 2. art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa przez ich nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi [...] niewspółmiernie niskiej grzywny w wysokości 1.500 zł, podczas gdy mając na uwadze okres zwłoki, w której pozostaje organ i charakter niniejszej sprawy, uznać należy, że grzywna w ww. wysokości nie jest adekwatną sankcją za dokonane naruszenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie kluczowe pozostaje ocena, czy zasadnie Sąd I instancji: oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej (art. 154 § 7 ppsa) oraz nie wymierzył organowi grzywny w wysokości przekraczającej kwotę 1.500 zł (art. 154 § 1 i 6 ppsa).
Stosownie do art. 154 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6).
Ratio legis art. 154 ppsa jest wprowadzenie mechanizmów o charakterze dyscyplinującym i represyjnym wobec organów, które niewykonały wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 403, uw. 1). Celem tego przepisu jest przyznanie sądowi takich narzędzi, które skutecznie wpłyną na organ administracji, by ten wykonał wyrok sądu. Sąd dysponuje w tym zakresie szeroką gamą środków; ich dobór jest jednak zależny od charakteru danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie zważyć należy - w ślad za Sądem I instancji - na pokaźną liczbę analogicznych spraw oraz przeszkody natury finansowej po stronie organu. Bezspornym między stronami jest, że przedmiotowa nieruchomość, położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako "Nieruchomość [...] działka nr [...]" o pow. [...] m2, przejęta została dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Skarżący dochodzi odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie wniosku z 27 września 2005 r. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy to, że w latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Według stanu na dzień 15 lutego 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 77-79, 84; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Wyd. Adam Marszałek 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich.
Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34). Realizacja roszczeń – w szczególności odszkodowawczych – wiąże się z brakiem dostatecznych środków finansowych (pismo Urzędu Miasta [...] z 7 października 2016 r. – w aktach administracyjnych sprawy).
Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje faktu, że od zwrotu akt po wyroku w sprawie I SAB/Wa 263/15 do złożenia skargi w sprawie I SA/Wa 1532/16 (skarga z 17 sierpnia 2016 r.) minął blisko rok, a organ w tym czasie nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku I SAB/Wa 263/15. Organ podjął działania zmierzające do wykonania przedmiotowego wyroku (dowodem na to jest opracowanie operatu szacunkowego; na jego stronie tytułowej widnieje data wykonania - 25 kwietnia 2016 r., akta administracyjne).
Wskazane problemy Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił przy określeniu wysokości grzywny wymierzonej organowi (art. 154 § 1 i 6 ppsa). Wymierzenie grzywny w wysokości 1.500 zł i stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ jest środkiem wystarczającym i adekwatnym w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa jest nieusprawiedliwiony.
Art. 154 § 7 ppsa umożliwia sądowi przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd nie ma prawnego obowiązku przyznania rzeczonej sumy. Jej zasądzenie leży w zakresie jurydycznego luzu decyzyjnego, nawet w przypadku, w którym sąd jednocześnie uzna, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.
W realiach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do zasądzenia sumy pieniężnej. Słusznie Sąd I instancji uznał (co zostało już powyżej umotywowane), że wymierzenie grzywny w wysokości 1.500 zł i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ jest wystarczająco dyscyplinujące dla dalszego przebiegu postępowania oraz stanowi dolegliwość adekwatną do dotychczasowego zaniechania Prezydenta. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 154 § 7 ppsa okazał się niezasadny.
Art. 154 ppsa nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 154 § 4 i 5 ppsa; J. P. Tarno – op. cit., s. 409, uw. 17). Art. 154 ppsa, w tym § 7, reguluje bowiem środki mogące zdyscyplinować organ do wykonania wyroku a nie kwestie odszkodowawcze właściwe prawu cywilnemu.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną należało oddalić.