Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 2231/13) odrzucił wniesioną przez I. Ł.skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...], w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu eksternistycznego zawodowego.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie - działając na podstawie § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 188) i po rozpatrzeniu odwołania I. Ł. od rozstrzygnięcia Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o niedopuszczeniu do zdawania egzaminu eksternistycznego zawodowego w kwalifikacji [...] - rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], nie dopuścił kandydata do ww. egzaminu.
Na powyższe rozstrzygnięcie I. Ł., traktując je jako decyzję administracyjną, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Dyrektorowi Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 106, 107 § 3 k.p.a. oraz § 5 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych, poprzez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc, że zarówno rozstrzygnięcie Dyrektora Komisji Centralnej, jak i wyniki egzaminów eksternistycznych są ostateczne i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Odrzucając skargę – na podstawie 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozpoznanie sprawy leży poza jego kognicją.
W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych jednoznacznie wynika, że osoba dopuszczona do egzaminu eksternistycznego lub do egzaminu eksternistycznego zawodowego musi spełniać warunki określone odpowiednio w § 9 i 10. Dokonanie oceny, czy osoba spełnia ww. warunki następuje w formie rozstrzygnięcia Komisji Okręgowej, od którego służy odwołanie do Dyrektora Komisji Centralnej, które jest ostateczne. Powyższe – zdaniem Sądu - oznaczało, iż osoba, której ostatecznie odmówiono dopuszczenia do egzaminu, nie może się odwołać do żadnego, innego organu.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięciu w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu eksternistycznego lub do egzaminu eksternistycznego zawodowego nie można przypisać cech decyzji administracyjnej, a tym samym, nie mają do jego wydania zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ani Komisja Okręgowa ani Dyrektor Komisji Centralnej nie są organami uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Jak zauważył Sąd, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, aby dany akt został uznany za decyzję administracyjną, musiałby być wydany przez uprawniony do tego organ administracji publicznej a uprawnienie to musiałoby wynikać z przepisów prawa materialnego. Każda decyzja musi bowiem mieć swoją podstawę prawną w procedurze, a gdy rozstrzyga ona o istocie sprawy, czyli o prawach lub obowiązkach stron postępowania, to musi również mieć powołaną podstawę materialnoprawną.
W skardze kasacyjnej, I. Ł., zaskarżając powyższe postanowienie w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego w sprawie, mimo że właściwym do jej rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nie zachodziła przesłanka niewłaściwości sądu administracyjnego,
- b) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu tego przepisu,
- c) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy;
- 2) prawa materialnego, w postaci:
- a) błędnej wykładni § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych (Dz. U. poz. 188) prowadzącej do wniosku, że rozstrzygnięcie Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej jako "ostateczne", nie podlega zaskarżeniu przed sądem administracyjnym,
- b) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 tej ustawy oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez pozbawienie strony prawa do sądu.
Ponadto z ostrożności procesowej, alternatywnie do zarzutu sformułowanego w pkt 1 oraz 2, zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci uchybienia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego w sprawie, mimo że właściwym do jej rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nie zachodziła przesłanka niewłaściwości sądu administracyjnego na wskutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, pomimo tego, że na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym taki obowiązek spoczywał.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wywodzono, że zaskarżony akt jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądowej, która została oparta na § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych, określającym warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było dopuścić osobę do egzaminu eksternistycznego zawodowego. Rozstrzygnięcie odmowne w tym przedmiocie przybiera bowiem taki charakter.
Zdaniem skarżącego, bez znaczenia w tym przypadku pozostawało, że w § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia wskazano, że owo rozstrzygniecie ma charakter ostateczny. Okoliczność ta bowiem nie przemawiała za uznaniem, że nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego.
Wskazywano ponadto, że w przypadku uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, powinno ono zostać uznane za akt lub inną czynność – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – która również podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które jednak okazały się nie uzasadnione.
W analizowanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było rozstrzygnięcie Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wydane na podstawie § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych, na podstawie którego Dyrektor CKE nie uwzględnił odwołania I. Ł. od rozstrzygnięcia Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o niedopuszczeniu kandydata do zdawania egzaminu eksternistycznego zawodowego w kwalifikacji [...].
Wskazać w tym miejscu trzeba, że powyższe rozporządzenie zostało wydane w ramach delegacji ustawowej, zawartej w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi w drodze rozporządzenia m. in. warunki dopuszczania do egzaminów eksternistycznych.
W myśl zatem § 11 ust. 1-4 powołanego wyżej aktu wykonawczego, komisja okręgowa dopuszcza do egzaminów eksternistycznych lub do egzaminu eksternistycznego zawodowego osobę, która spełnia warunki określone odpowiednio w § 9 i 10 omawianego rozporządzenia. Komisja okręgowa podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczenia do egzaminów eksternistycznych lub do egzaminu eksternistycznego zawodowego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku kandydata. Następnie, dyrektor komisji okręgowej informuje pisemnie o rozstrzygnięciu komisji osobę, która złożyła wniosek - w terminie 7 dni od dnia podjęcia rozstrzygnięcia. Osobę dopuszczoną do egzaminów eksternistycznych lub egzaminu eksternistycznego zawodowego informuje się również o obowiązkach wynikających z § 13.
Od rozstrzygnięcia komisji okręgowej, o którym mowa w ust. 2, służy odwołanie do Dyrektora Komisji Centralnej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie Dyrektora Komisji Centralnej jest ostateczne. Szczególna procedura dotyczy też osób, które zostały dopuszczone do zdawania egzaminu eksternistycznego.
Podkreślić także trzeba, że w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. określono dokładnie warunki, jakie osoba ubiegająca się o złożenie egzaminu eksternistycznego musi spełnić, aby zostać dopuszczoną do egzaminu. Przepis ten przewiduje, że do egzaminu eksternistycznego zawodowego dopuszcza się osobę, która ukończyła gimnazjum albo ośmioletnią szkołę podstawową oraz co najmniej dwa lata kształciła się lub pracowała w zawodzie, w którym wyodrębniono daną kwalifikację, zgodnie z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego.
Z kolei, w § 10 rozporządzenia określono katalog danych i dokumentów, jakie ubiegający się o przystąpienie do takiego egzaminu musi przedstawić.
W świetle powyższych regulacji prawnych należy zatem zauważyć, że całe postępowanie, związane ze zdawaniem egzaminów eksternistycznych zostało przez prawodawcę uregulowane w sposób szczególny a jednocześnie kompleksowy. Postępowanie to składa się z kolejnych etapów, z których dopuszczenie do egzaminu ma charakter etapu wstępnego. Jak wyżej to przedstawiono, procedura obowiązująca na tym etapie jest odmienna od zasad procedowania, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Znamienne jest przy tym – na co słusznie zresztą zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – że rozstrzygnięcie Dyrektora Centralnej Komisji jest uregulowane jako rozstrzygnięcie ostateczne. Tego rodzaju sformułowanie podkreśla bowiem jeszcze bardziej charakter definitywny tego aktu i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – dowodzi, że dokonywana przez Dyrektora CKE ocena odwołania, wniesionego od negatywnego rozstrzygnięcia Komisji Okręgowej, nie kończy żadnego postępowania administracyjnego.
Zaakcentować w tym miejscu wypada, że – gdyby wolą prawodawcy było, aby akt wydawany przez Dyrektora CKE stanowił decyzję administracyjną to nic nie stało na przeszkodzie by właśnie w ten sposób ten akt został określony. Tymczasem użycie w rozporządzeniu wykonawczym terminu "rozstrzygnięcie", przy jednoczesnym stworzeniu specjalnej procedury dla jego wydawania, dowodzi, że wolą prawodawcy było by akt ten nie był traktowany jak decyzja administracyjna.
Z tego powodu, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 2 pkt1P.p.s.a. oraz § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. był chybiony.
Analizowany akt nie może także zostać uznany za akt (czynność) o charakterze materialnoprawnym, którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a w związku z tym, w dalszej kolejności, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w punktach 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W myśl zaś poglądów doktryny, podstawowe znaczenie dla rozróżnienia aktów, dających się przyporządkować kognicji sądów administracyjnych, a więc aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., od innych aktów, ma to, czy norma prawa administracyjnego wymaga konkretyzacji przy wykorzystaniu sformalizowanej procedury administracyjnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" pod red. prof. R. Hauser i prof. M. Wierzbowski, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 55). W rozpoznawanej sprawie kwestionowany akt (rozstrzygnięcie Dyrektora CKE) nie było natomiast wydawane na podstawie w/w aktów prawnych, bo podstawę jego wydania stanowiły wyłącznie przepisy prawa materialnego, w postaci §11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie egzaminów eksternistycznych w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Nie każdy też przejaw działalności administracji publicznej, który nie jest decyzją administracyjną, może być, niejako automatycznie, traktowany jako akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przyjęcie zaś bez głębszej analizy poglądu, że brak zaskarżalności określonej działalności administracji publicznej zawsze będzie naruszało postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.
2) czy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.(art. 6), nie jest usprawiedliwione, bowiem w takim przypadku zbędne byłoby formułowanie w art. 3 § 2 P.p.s.a. katalogu spraw, na które służy skarga do sądu administracyjnego.
Jak wyżej też wspomniano, wolą prawodawcy było by ocena odwołania, wniesionego od rozstrzygnięcia komisji okręgowej a dokonywana przez Dyrektora CKE, była traktowana jako element składowy całego postępowania egzaminacyjnego. Istotne jest również to, że powyższe postępowanie kończy sam egzamin, od którego wyniku również nie przysługuje żaden środek zaskarżenia do sądu. Wskazać bowiem w tym miejscu trzeba, że zgodnie z regulacją, przyjętą przez ustawodawcę w art. 9c ust 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wyniki egzaminów eksternistycznych, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 3 tego aktu (w tym wyniki egzaminów eksternistycznych zawodowych), są również ostateczne.
Dodatkowo przy tym, ponieważ powyższy przepis odnosi się już do samego wyniku końcowego egzaminu, ustawa – aby nie było żadnych wątpliwości - dopowiada, że nie służy w tym przypadku skarga do sądu administracyjnego. Nadmienić także wypada, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani wynik egzaminu maturalnego ani jego unieważnienie nie stanowią decyzji administracyjnej (por. np. postanowienia z dnia: 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2644/12 i I OSK 2651/12 oraz z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2658/12 i I OSK 2657/12).
Skoro zatem ustawodawca przyjmuje, że nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego sam wynik końcowy egzaminu a orzecznictwo, dokonując wykładni powyższego przepisu ustawy, uznaje, iż unieważnienie egzaminu mieści się w pojęciu "wyniku egzaminu" (a w związku z tym również i w tym przypadku nie przysługuje skarga do sądu), to brak jest racjonalnego uzasadnienia, by stać na stanowisku dopuszczalności zaskarżenia aktu, który kończy jedynie etap wstępny omawianego postępowania egzaminacyjnego. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że odmowa uwzględnienia odwołania osoby zgłaszającej wniosek od rozstrzygnięcia Komisji Okręgowej nie zamyka jej drogi by w dalszej kolejności, po uzupełnieniu wymaganych formalności, ponownie zgłosiła chęć przystąpienia do danego egzaminu eksternistycznego. Nie ma w tym przypadku sytuacji analogicznej do "rei iudicatae".
Ponadto, wyjaśnienia też wymaga, że powyższe uregulowania prawne są spowodowane oparciem procesu organizowania i przeprowadzania: sprawdzianów, egzaminów i egzaminów eksternistycznych w dużej mierze na czynnościach o charakterze niewładczym. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, Centralna Komisja Egzaminacyjna nie jest organem sprawującym nadzór nad działalnością komisji okręgowych a jedynie z nimi współpracuje. Nie jest ona więc organem wyższego stopnia, ani organem odwoławczym w stosunku do komisji okręgowych. Jest traktowana jedynie jako koordynator systemu oceniania zewnętrznego (vide: Mateusz Pilch - Komentarz do art. 9 (a) ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawnej Lex, Lex Omega).
Chociaż zatem Sąd Wojewódzki istotnie nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, ale nie można było w tym wypadku mówić o istotnym naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż orzeczenie Sądu I instancji odpowiadało prawu.
Sąd Wojewódzki nie naruszył także art. 134 § 1 P.p.s.a. bo nie wyszedł poza granice sprawy. Oparcie zaś zaskarżonego postanowienia na treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było zasadne, bowiem właściwość sądu administracyjnego nie obejmowała aktu, na który została w tej sprawie wniesiona skarga.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.