Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1737/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę LP.. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej uposażenia.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Minister Obrony Narodowej zwolnił płk LP.. z zajmowanego stanowiska służbowego radcy prawnego w Inspektoracie Wojskowej Służby Zdrowia (NIS: [...]) i z dniem [...] kwietnia 2015r. wyznaczył na stanowisko służbowe głównego specjalisty w Departamencie Wojskowej Służby Zdrowia ([...];[...]), ustalając okres kadencji od dnia [...] kwietnia 2015r. do dnia [...]marca 2018r. Decyzję tę doręczono stronie w dniu [...]marca 2015r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Minister Obrony Narodowej zwolnił oficera z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy z dniem [...] stycznia 2016r. wskutek upływu okresu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] marca 2016r., w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", oficer wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności "decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2015r. w całości", zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza prawo.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Płk rez. LP.. w dniu [...] maja 2016r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając że organ rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014r. poz. 1414 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej dnia 9 września 2014r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz.U. poz. 1292) poprzez wyznaczenie żołnierza zawodowego będącego radcą prawnym na stanowisko służbowe inne niż stanowisko radcy prawnego, a to w sytuacji, gdy w strukturach Sił Zbrojnych istniały nieobsadzone stanowiska radców prawnych. Podniósł ponadto, że kwestionowana decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] w sposób rażący narusza art. 107 § 3 K.p.a.
Działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2016r. płk. rez. LP.. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]kwietnia 2016r. nr [...], Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zauważył, że kwestionowaną decyzję wydał Minister Obrony Narodowej, a nie Dyrektor Departamentu Kadr, jak błędnie przyjmuje wnioskodawca. Dyrektor Departamentu Kadr załatwiał sprawę w imieniu Ministra Obrony Narodowej, działając na podstawie upoważnienia udzielonego w oparciu o art. 268a K.p.a.
Organ podkreślił następnie, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskazał, że z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2016r. poz. 233 ze zm.) wynika, iż stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami zawodowymi, w zakresie nieokreślonym tą ustawą określają przepisy ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że w wojskowych przepisach pragmatycznych brak jest normy prawnej nakazującej wyznaczanie żołnierza zawodowego posiadającego uprawnienia radcy prawnego wyłącznie na stanowisko służbowe radcy prawnego ani też zakazującej wyznaczenia takiego żołnierza na stanowisko inne niż stanowisko służbowe radcy prawnego.
Jak dalej wyjaśnił Minister Obrony Narodowej, podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 2015r. nr [...] stanowił m.in. art. 35 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zaś podstawą faktyczną jej wydania była likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez oficera w Inspektoracie Wojskowej Służby Zdrowia (NIS: [...]) w związku z rozformowaniem tej jednostki wojskowej. Organ przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ww. wojskowej ustawy pragmatycznej, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych, posiadanej oceny w opinii służbowej oraz modelu przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych (grupach osobowych). Zdaniem organu z przepisu tego wynika, że podjęcie decyzji w sprawie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych należy do uprawnionego organu wojskowego, któremu w ramach przyznanych kompetencji przysługuje wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych.
Ponadto w myśl art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, żołnierza zawodowego zwalnia się z zajmowanego stanowiska służbowego, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Uwzględniając powyższe Minister Obrony Narodowej stwierdził, że w sytuacji, gdy zajmowane przez oficera stanowisko służbowe zostało zlikwidowane w związku z rozformowaniem Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia, organ wojskowy miał prawo wyznaczyć go na inne stanowisko służbowe, co też uczynił, prawidłowo stosując odpowiednie przepisy ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.
Organ zauważył, że powołany przez skarżącego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt I PK 181/13 dotyczy radcy prawnego wykonującego zawód w ramach stosunku pracy, a nie w ramach stosunku służbowego. Tym samym poglądy formułowane na gruncie ww. ustawy o radcach prawnych w powiązaniu z przepisami Kodeksu pracy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ dodał, że przepis § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk stanowi jedynie uszczegółowienie przepisu art. 35 ust. 1 ww. wojskowej ustawy pragmatycznej i w żadnym razie nie wynika z niego związanie organów wojskowych faktem posiadania przez żołnierza uprawnień radcy prawnego.
W ocenie organu, poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje, że na gruncie obowiązujących obecnie regulacji prawnych potrzeby Sił Zbrojnych stanowią naczelną i fundamentalną przesłankę kształtowania polityki kadrowej w zakresie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych, a ocena celowości jego wyznaczenia na nieobsadzone stanowisko służbowe należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów wojskowych, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Z powyższych względów – w ocenie organu – wystarczającym uzasadnieniem decyzji administracyjnej w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe jest wskazanie na potrzeby Sil Zbrojnych, co jest równoznaczne z celowością takiego rozstrzygnięcia.
Jak dalej podkreślił organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie wnioskodawcy, że kwestionowaną decyzją został wyznaczony na stanowisko referenta prawnego wynika z błędnego pojmowania pojęcia stanowiska służbowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez stanowisko służbowe rozumie się usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska: nazwą, stopniem etatowym, grupą uposażenia, korpusem osobowym, grupą osobową, specjalnością wojskową (tzw. parametry stanowiska służbowego). Nazwa określonego w zaskarżonej decyzji stanowiska służbowego brzmiała zatem "główny specjalista", natomiast oznaczenie [...] oznaczało zaszeregowanie tego stanowiska do korpusu osobowego sprawiedliwości i obsługi prawnej ([...]), grupa osobowa obsługi prawnej ([...]) i specjalności wojskowej referent prawny ([...]).
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2015r. nr [...] nie narusza prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Brak jest zatem podstaw do wyeliminowania wymienionej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących oceny prowadzonej polityki kadrowej przez organy wojskowe organ stwierdził, że są one wynikiem subiektywnych odczuć wnioskującego, nie mają jednak żadnego prawnego znaczenia w niniejszej sprawie.
Na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej LP.. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanych nią w mocy i zobowiązanie organu do wydania decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędy formalne, przedstawienie w uzasadnieniu mijającego się z prawdą stanu faktycznego, jak również obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niepoprawną ich wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja nr [...] zawiera błąd formalny, tj. pouczenie o braku możliwości wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego pouczenie to jest sprzeczne z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt I OPS 3/06.
Następnie autor skargi podniósł, że decyzje nr [...] MON oraz decyzję nr [...] MON w swej treści zawierają błędne ustalenie stanu faktycznego, a właściwie jego brak. Organ, przedstawiając w uzasadnieniach decyzji stanowisko strony, wypacza bowiem stan faktyczny na potrzebę uzasadnienia wadliwych decyzji. Skarżący wskazał, że nie kwestionuje uprawnień organu do zwalniania oraz wyznaczania żołnierzy na określone stanowiska według potrzeb Sił Zbrojnych. Nie kwestionuje również samego faktu zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Dlatego – w ocenie strony – trudno zrozumieć przyczyny, dla których organ skupił się jedynie na nieistniejącym żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na samo wyznaczenie na określone stanowisko służbowe.
Skarżący podniósł dalej, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczenia na stanowisko ze względu na wadliwie ustaloną wysokość uposażenia i nazwę tego stanowiska, przyznając, że konieczność wyznaczenia go na stanowisko w Departamencie Wojskowej Służby Zdrowia Ministerstwa Obrony Narodowej jest uzasadniona. Problem – w ocenie skarżącego – polega na tym, że w Departamencie utworzono jedno stanowisko radcy prawnego, a drugie tzw. Głównego Specjalisty (o specjalności wojskowej referent prawny), na które wyznaczono stronę. Faktycznie jednak skarżący wykonywał obowiązki radcy prawnego, co w swoich wystąpieniach udowodnił. Wykonując takie same obowiązki w tym samym czasie i na takim samym poziomie w strukturach ministerstwa, jak drugi radca prawny, domaga się takiego samego traktowania.
Następnie w treści skargi stwierdzono, że organ naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w ten sposób, że żaden model przebiegu służby nie przewiduje wyznaczenia radcy prawnego posiadającego ocenę bardzo dobrą w opiniowaniu służbowym, na niższe stanowisko referenta prawnego, oraz że naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, ponieważ przy określaniu kwalifikacji organ nie uwzględnił:
- - zakresu obowiązków na stanowisku służbowym – zakres obowiązków do dnia zwolnienia nie został mu przedstawiony;
- - modelu przebiegu służby w danym korpusie osobowym – model przebiegu służby nie przewiduje wyznaczenia radcy prawnego wpisanego na listę radców prawnych na stanowisko referenta prawnego;
- - dotychczasowego doświadczenia, odbytych form doskonalenia zawodowego i przebiegu służby żołnierza zawodowego – nieoceniane przez organ wydający decyzję, organ nie posiadał kompletnej dokumentacji z przebiegu służby;
- - określonego w opinii służbowej żołnierza zawodowego kierunku jego rozwoju zawodowego – ostatnia ocena: bardzo dobry, a kierunek rozwoju zawodowego przewiduje pozostawienie na stanowisku radcy prawnego.
Ponadto skarżący wskazał, że po wyznaczeniu na stanowisko głównego specjalisty w dalszym ciągu obligowany był do świadczenia obsługi prawnej jako radca prawny, a autoryzując opinie prawne i pisma używał pieczątki "radca prawny LP..". Podkreślił, że obciążało go ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z comiesięczną opłatą składek członkowskich i ubezpieczenia OC radcy prawnego w Okręgowej Izbie Radców Prawnych we Wrocławiu. Wskazał również, że organ obniżył mu grupę uposażenia z [...], a wykonywał w dalszym ciągu czynności faktyczne radcy prawnego.
Zdaniem autora skargi konsekwencją stwierdzenia nieważności winna być zmiana decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015r. nr [...]zwalniającej go z zawodowej służby wojskowej w taki sposób, by został zwolniony ze stanowiska Radca Prawny STE: [...].
LP.. zaznaczył jednocześnie, że dla przydzielonego mu stanowiska nie określono żadnego zakresu obowiązków, a Kartę Opisu Stanowiska (tzw. KOS) osobiście przygotowywał w kwietniu 2015r., tj. znacznie po wydaniu decyzji. Na polecenie przełożonego parametry stanowiska w KOS opisywał na podstawie skarżonej decyzji, dlatego nie można twierdzić, że posiadał czy nie kwalifikacje wymagane na tym stanowisku w momencie procedowania spornej decyzji. Podniósł, że jedyny zakres obowiązków, jaki podpisał i stosował do końca służby w Wojskowej Służbie Zdrowia był zakres obowiązków podpisany w kwietniu 2013r. Wyjaśnił, że Dyrektor Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia w codziennych działaniach służbowych stawiał mu bezpośrednio zadania jako radcy prawnemu, wyraził również zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej w formie kancelarii radcy prawnego, na równi z drugim radcą prawnym Departamentu. Czynności obsługi prawnej wykonywał faktycznie na rzecz wszystkich komórek organizacyjnych Departamentu Wojskowej Służby Zdrowia i w dalszym ciągu zajmował pomieszczenie służbowe usytuowane w części kierownictwa Departamentu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę LP... W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zgodził się z organem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Sąd zatem stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2015r. można by mówić jedynie w sytuacji, gdyby istniał przepis prawa zabraniający przenoszenia żołnierza ze stanowiska radcy prawnego na stanowisko służbowe głównego specjalisty. Zdaniem Sądu analiza treści ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona takiego zakazu.
Wręcz przeciwnie przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy, jako główne i podstawowe kryterium wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe wymienia potrzeby Sił Zbrojnych. Dopiero w dalszej kolejności omawiany przepis nakazuje uwzględniać wymagane kwalifikacje zawodowe, posiadaną ocenę w opinii służbowej czy model przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe przesłanki wyznaczenia na stanowisko służbowe dotyczą predyspozycji o charakterze minimalnym. Omawiana norma nie stoi natomiast na przeszkodzie temu, aby osoby z wyższymi kwalifikacjami zawodowymi wyznaczać na stanowiska, do piastowania których wystarczającymi byłyby niższe – od posiadanych przez żołnierza – kwalifikacje zawodowe. Zdaniem Sądu za trafnością powyższej wykładni przemawia chociażby to, że w omawianym przepisie, ustawodawca określając przesłanki do wyznaczenia na stanowisko służbowe, nie posłużył się zwrotem "stosownie do posiadanych przez żołnierza kwalifikacji zawodowych czy posiadanej opinii służbowej".
Przeniesienie skarżącego ze stanowiska radcy prawnego na stanowisko głównego specjalisty, nie może być skutecznie oceniane jako działanie sprzeczne z prawem, a więc tym bardziej jako działanie w sposób rażący naruszające prawo.
Sąd I instancji podkreślił, że wobec niespornego ustalenia, iż podstawą faktyczną wydania decyzji z dnia [...] marca 2015r. była likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez oficera w Inspektoracie Wojskowej Służby Zdrowia (NIS: [...]) w związku z rozformowaniem tej jednostki wojskowej, to organ był umocowany do tego, aby kierując się niekwestionowanymi potrzebami Sił Zbrojnych, wyznaczyć skarżącego na stanowisko głównego specjalisty. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów podniesionych przez stronę w skardze Sąd I instancji uznał, że pozostają one w oderwaniu od charakteru toczącego się postępowania, bowiem strona skarżąca zdaje się pomijać fakt, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym. Zarówno więc organ, jak i sąd administracyjny nie mają umocowania do badania wszelkich przesłanek poprawności, a zwłaszcza celowości wydania kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia.
W szczególności materią badania istnienia rażącego naruszenia prawa nie może być objęta problematyka zakresu obowiązków wykonywanych przez skarżącego, czy też materia opłacania przez skarżącego składek członkowskich w Okręgowej Izbie Radców Prawnych we Wrocławiu, ubezpieczania się skarżącego jako radcy prawnego od odpowiedzialności cywilnej, prowadzenia działalności gospodarczej w formie kancelarii radcy prawnego, czy też sygnowania przez żołnierza pism przy użyciu pieczątki z tytułem radcy prawnego. Powyższa problematyka mogłaby ewentualnie podlegać badaniu w postępowaniu zwykłym, gdyby żołnierz zaskarżył w takim zwykłym trybie kwestionowaną decyzję z dnia [...] marca 2015r. Ww. okoliczności pozostają jednak bez wpływu na bieg i wynik postępowania nieważnościowego. W przekonaniu Sądu nie sposób zatem upatrywać przesłanek do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich powyższych argumentów.
Skoro argumentacja ta pozostawała poza zakresem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, to brak szczegółowego odniesienia się do niej nie mógł być traktowany jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, iż organ postąpił w sposób prawidłowy, badając przez pryzmat przesłanek z art. 156 K.p.a. całą decyzję z dnia [...] marca 2015r. Jak bowiem wynika z treści wniosku strony z dnia [...]lutego 2016r., inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015r. w całości. Żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji tylko co do grupy uposażenia było zaś zgłoszone ewentualnie.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznał, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł LP... Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na braku wykładni art. 224 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualne o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd nie odniósł się do kwestii uposażenia i nazwy stanowiska, do których był jedynie uprawniony. Przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący kasacyjnie podkreślił, że w porównywalnym stanie faktycznym Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt I PK 181/13 wskazał na ochronny charakter ustawy o radcach prawnych w przypadku radcy prawnego pozostającego w stosunku pracy. LP.. zaznaczył, że art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych stanowi "Ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". W tych warunkach powołane orzeczenie w części wskazującej na ochronny charakter ustawy ma zastosowanie odpowiednio do stosunku służbowego w rozpatrywanym przypadku, a podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Wa 1439/13.
Skarżący kasacyjnie przypomniał, że sporną decyzją zmieniono grupę uposażenia z [...]oraz zmieniono nazwę stanowiska, zaś czynności faktyczne wykonywał, jak na poprzednim stanowisku. Wyznaczono radcę prawnego na stanowisko głównego specjalisty, dla którego nie opracowano zakresu obowiązków oraz Karty Opisu Stanowiska. W tych warunkach niemożliwym do pogodzenia było zajmowanie stanowiska głównego specjalisty, na którym zobligowany był wykonywać polecenia przełożonych, w tym co do treści przygotowywanych pism z odpowiedzialnością radcy prawnego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że sporna decyzja nie pozbawiła go tytułu "radca prawny", uniemożliwiła jedynie wykonywanie zawodu, w myśl art. 3 ust 2 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że radca prawny wykonuje zawód ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku narusza art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Sąd rozpatrzył sporny przypadek jedynie na gruncie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, całkowicie pomijając art. 75 ustawy o radcach prawnych, który precyzuje, że prawa i obowiązki radców prawnych w zakresie nieokreślonym ustawą o radcach prawnych określają przepisy odrębnych ustaw. Zatem pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa o radcach prawnych jako lex specjalis, która stanowi, że tytuł zawodowy "radca prawny" podlega ochronie prawnej (art. 1 ust. 2 ww. ustawy), a radca prawny wykonujący zawód w ramach stosunku pracy zajmuje samodzielne stanowisko podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 1 ww. ustawy). Radca prawny przy wykonywaniu czynności zawodowych korzysta z wolności słowa i pisma w granicach określonych przepisami prawa i rzeczową potrzebą (art. 11 ust. 1 ww. ustawy).
Radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi (art. 12 ust. 1 ww. ustawy). Radca prawny nie jest związany poleceniem co do treści opinii prawnej (art. 13 ust. 1 ww. ustawy). Oceny pracy zawodowej radcy prawnego dokonuje kierownik jednostki organizacyjnej, po zasięgnięciu opinii radcy prawnego wskazanego przez radę okręgowej izby radców prawnych (art. 16 ust. 1 ww. ustawy). W ocenie LP.. wszystkie ww. przepisy zostały naruszone sporną decyzją, a pozostawienie w obrocie prawnym w dotychczasowym kształcie decyzji przeniesienia radcy prawnego na stanowisko głównego specjalisty prowadzi do dyskryminacji, naruszenia ustrojowego statusu zawodowego i uprawnień oraz godności, autonomii, niezależności, wolności wykonywania tego zawodu oraz szczególnej ochrony zawodu radcy prawnego.
W konkluzji autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję, w której nastąpiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sposób rażący naruszył prawo, przy czym ani organy, ani Sąd I instancji nie zebrały i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Na wstępie skonstatować wypada, iż w skardze kasacyjnej sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 224 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przed dokonaniem oceny legalności zastosowania powyższych regulacji należy wskazać na poprawność stanowiska skarżącego kasacyjnie, co do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy. Przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej może być tylko ta część decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, która stanowi rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu. O ile bowiem organ administracji rozpoznając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej żołnierza zawodowego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przenoszącej na nowe stanowisko służbowe, nie był ograniczony treścią art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i tym samym posiadał kompetencje do badania sprawy w pełnym zakresie przewidzianym przez nieważnościowy tryb postępowania, o tyle kompetencje sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawie zakreślone są węziej i obejmują wyłącznie rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu (vide: uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt I OPS 3/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok TK z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt SK 31/10, OTK-A 2012/7/80).
Tym samym z naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Sąd I instancji czynił rozważania na temat legalności samej decyzji zwalniającej skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przenoszącej na nowe stanowisko służbowe. Skoro jednak konkluzja Sądu I instancji podjęta po dokonaniu oceny legalności decyzji nie dezawuowała rozstrzygnięcia organów w powyższym zakresie, to naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy uznać wypada wyłącznie za naruszenie przepisów postępowania pozbawione wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie wypada wskazać, iż wadliwie postawiony został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, określający kryteria wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe, a tym samym reglamentujący sferę prawną pozostającą poza kognicją sądu administracyjnego.
Kolejnym istotnym ograniczeniem zakresu kontroli decyzji zwalniającej skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przenoszącej na nowe stanowisko służbowe – co trafnie akcentuje Sąd I instancji – jest nieważnościowy, a więc nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania (art. 156 i nast. K.p.a.). Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w powyższym trybie wymaga zatem wykazania kwalifikowanych wadliwości prawnych, których katalog przewiduje art. 156 § 1 K.p.a. Nie wystarczy zatem wykazanie "zwykłej" wadliwości dokonanej w toku postępowania aby mogło nastąpić wzruszenie decyzji administracyjnej cieszącej się walorem ostateczności.
W tym miejscu wypada wskazać, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który winien spełniać wymagania szczegółowo wskazane w P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi są niezbędne, mając na uwadze, iż niniejsze postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym, a strona wadliwości kwestionowanej decyzji upatrywała w rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym skarżący kasacyjnie – uznając wadliwość zaskarżonego wyroku, akceptującego pogląd organu co do braku rażącego naruszenia prawa decyzją zwalniającą skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przenoszącą na nowe stanowisko służbowe – winien przede wszystkim wskazać jako naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zarzuca natomiast naruszenia powyższych przepisów i jednocześnie nie wskazuje w czym należałoby upatrywać rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Nie ulega natomiast wątpliwości, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r., w sprawie SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wówczas gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r., w sprawie III ARN 22/95 niepubl.) Podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś jego skutki nie dają się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa.
Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45). Mając na uwadze, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest zarzutów i argumentacji wskazujących na istnienie wadliwości zastosowanego prawa o ww. nadzwyczajnym charakterze i nasileniu, to uprawniony jest wniosek o jej wadliwym sporządzeniu, prowadzącym do uznania jej bezzasadności.
Dodatkowo wypada wskazać – potwierdzając zarzut skargi kasacyjnej o braku w motywach zaskarżonego wyroku wykładni przepisów art. 224 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych – iż art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych wprowadza zarówno zasadę stosowania w zakresie uposażeń żołnierzy zawodowych przepisów pragmatycznych, jak i statuuje zakaz przyznawania radcom prawnym – żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by nie otrzymywał niższego uposażenia, niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2009r. sygn. akt I OSK 1494/08; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 664/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż skarżący został przeniesiony z dotychczas zajmowanego stanowiska radcy prawnego na stanowisko głównego specjalisty, to tym samym treść tegoż rozstrzygnięcia odpowiada art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5, art. 9 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, zaś wysokość przyznanego uposażenia określona dla grupy uposażenia [...], nawet jeżeli została obniżona z grupy uposażenia U 16A, nadal odpowiada stopniowi pułkownika, a zatem stopniowi etatowemu skarżącego, co w sposób kwalifikowany nie narusza treści załącznika do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2014r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz.U. poz. 617).
Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. uznając, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.