Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/15 oddalił skargę M. H. - likwidatora P. Spółki Akcyjnej w likwidacji z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Spółka, w imieniu której wystąpił likwidator M. H., wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 kpa lub wydania z naruszeniem prawa, orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. P., Sp. Akc., G., ul. [...] (M.P. z dnia 8 czerwca 1949 r. Nr A-35, poz. 511, l.p.13) oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1957 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa P. Sp. Akc., G., ul. [...].
Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, wskazując, że interes prawny w przedmiotowej sprawie posiada właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa legitymujący się prawem własności do niego w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym likwidator spółki akcyjnej nie jest uprawniony do wystąpienia w imieniu spółki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej wydanej wobec majątku tej spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 957/14 odrzucił skargę likwidatora Spółki na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego.
W dniu [...] października 2014 r. do Ministra Gospodarki wpłynął kolejny wniosek Spółki, reprezentowanej przez jej likwidatora M. H., o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, która była przedmiotem poprzedniego wniosku z dnia [...] listopada 2012 r.
Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że wniosek z dnia [...] października 2014 r. złożony przez likwidatora Spółki jest tożsamy z rozpatrzonym już wcześniej przez organ wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r.
Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku likwidatora Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek bądź interes prawny. Zdaniem Ministra, taki interes w przedmiotowej sprawie posiada właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, likwidator zaś nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem nie należy ono do kategorii czynności likwidacyjnych.
Jeżeli natomiast chodzi o "inne uzasadnione przyczyny", z uwagi na które postępowanie w niniejszej sprawie nie może być wszczęte organ wskazał, że istnieje tożsamość sprawy w znaczeniu materialnym z wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. oraz sprawy z wniosku z dnia [...] października 2014 r. Minister podkreślił, że decyzja (odpowiednio postanowienie ostateczne) ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już postanowieniem ostatecznym, na które przysługiwała skarga do sądu, oznacza pierwotną bezprzedmiotowość postępowania w sprawie z wniosku Spółki z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r., wskazaną w art. 61a § 1 kpa jako "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.
M. H. – likwidator Spółki wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 466 i art. 468 § 1 ksh w zw. z art. 28 i art. 61a kpa przez uznanie, że likwidator nie posiada legitymacji prawnej do występowania do organów administracji publicznej z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie nie zachodzą również przesłanki powagi rzeczy osądzonej.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ, przy ponownym złożeniu przez ten sam podmiot, wniosku zawierającego to samo żądanie o zbadanie legalności tej samej decyzji, jest zobligowany do kontroli, czy ma do czynienia z tożsamością sprawy już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem ostatecznym. Gdy taka sytuacja wystąpi organ nie może po raz drugi prowadzić postępowania i orzekać w tej samej sprawie. Organ, który wydał już w danej sprawie postanowienie kończące postępowanie administracyjne jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, co wynika z art. 110 w zw. z art. 126 kpa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem Spółka, reprezentowana przez likwidatora M. H. złożyła ponowny wniosek (pismo z dnia [...] października 2014 r.) o wydanie, w trybie art. 156 kpa, decyzji stwierdzającej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...]. Wcześniejszy wniosek tego samego likwidatora, zawierający to samo żądanie (pismo z dnia [...] listopada 2012 r.) został załatwiony postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek likwidatora Spółki, na podstawie art. 30 § 3 kpa w zw. z art. 38 kc oraz art. 466, art. 468 i art. 469 § 1 ksh, był brak po jego stronie legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ tego rodzaju aktywność likwidatora wykracza poza tzw. czynności likwidacyjne, a likwidator nie może zastępować organów Spółki i występować w jej imieniu w sprawach niezwiązanych z jej likwidacją.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. H.– likwidator Spółki.
Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ppsa przez ograniczenie się do rozpatrzenia zarzutów i wniosków wyrażonych w skardze oraz powołanej podstawy prawnej i wadliwe przyjęcie, że w granicach danej sprawy nie było możliwe uwzględnienie legitymacji procesowej likwidatora Spółki w ustalonych przez Sąd okolicznościach faktycznych wynikających z akt sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji przyjął skrajnie formalistyczne stanowisko, iż nie jest uprawniony do oceny legitymacji procesowej likwidatora, gdyż sprawa została już zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Takie stanowisko Sądu doprowadziło do sytuacji, w której likwidator został pozbawiony możliwości obrony swoich praw przez sądem administracyjnym. W ocenie autora skargi kasacyjnej, z faktu, że likwidator nie jest organem spółki akcyjnej, lecz jest podmiotem, który przejmuje obowiązki zarządu, ale tylko w zakresie likwidacji spółki, nie wynika by reprezentując ją, nie mógł on złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, w której – gdyby organ stwierdził jej nieważność bądź wydanie jej z naruszeniem prawa – doszłoby do ściągnięcia wierzytelności. Takie działanie likwidatora mieści się w granicach jego kompetencji określonych w art. 468 ksh.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikająca z powołanego wyżej art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybił sąd administracyjny pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania –wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z tych względów skarga ta, będąc sformalizowanym środkiem prawnym została obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wniesiona przez M. H. – likwidatora P. Spółki Akcyjnej w likwidacji z/s w W. została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), tj. uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisowi art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Regulacja powyższa oznacza, że sąd administracyjny zobowiązany jest do pełnej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, niezależnie od zawartych w skardze zarzutów i argumentów lub ich braku.
Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 134 § 1 ppsa w ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji do rozpatrzenia zarzutów i wniosków zawartych w skardze oraz wadliwe przyjęcie, że Sąd ten nie jest uprawniony do oceny legitymacji procesowej likwidatora Spółki. Wprawdzie takie uzasadnienie powyższego zarzutu nie w pełni odpowiada wskazanej wyżej ratio legis przepisu art. 134 § 1 ppsa, gdyż w skardze podniesiono zarówno argumenty dotyczące kwestii legitymacji procesowej likwidatora Spółki, jak i powagi rzeczy osądzonej, to jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oceny wymagał sposób sformułowania podstawy kasacyjnej pod kątem jego skuteczności.
Przepis art. 134 § 1 ppsa jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się zatem, że treść art. 134 § 1 ppsa jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu, choć powinien ze względu na oczywistość i wagę tych naruszeń (zob. wyroki NSA: z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2396/15; z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 935/15; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 446/16; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3068/15 - "Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. [...] Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów tej skargi, uściślać ich, ani w inny sposób korygować" (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto w orzecznictwie zaznacza się również, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 ppsa należy wykazać, iż zaniechanie przez Sąd w okolicznościach danej sprawy wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 431/16; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1674/13; z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2141/12; z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12; z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej M. H.– likwidatora Spółki zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 ppsa nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Nie został on bowiem powiązany z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie orzekającego w sprawie organu administracji publicznej, czyli przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada głównie procesowy charakter. Wprawdzie tylko jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nie w jej podstawach, przywołano jako jedyny przepis procedury administracyjnej - art. 28 kpa, ale nie został wyraźnie sformułowany zarzut naruszenia tego przepisu. Nawet jednak przy założeniu uznania intencji powołania art. 28 kpa jako zarzutu procesowego, to i tak nie byłby on skuteczny, gdyż nie został połączony ze stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia przepisem art. 61a § 1 kpa, którego zarzut naruszenia nie został podniesiony zarówno w podstawach skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu.
Natomiast jak już wyżej zauważono Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zwłaszcza dotyczących naruszenia art. 134 § 1 ppsa, czy też precyzować ich lub w inny sposób korygować, ani tym bardziej uzupełniać. Sąd nie może zastępować strony skarżącej w prawidłowym sformułowaniu podstaw kasacyjnych.
Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, skarżący kasacyjnie nie wykazał, że naruszenie tego przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak stanowi art. 174 pkt 2 ppsa. W ocenie skarżącego, naruszenie art. 134 § 1 ppsa przez Sąd pierwszej instancji miało polegać na braku oceny legitymacji likwidatora Spółki do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zarzut ten należało uznać za nieskuteczny nie tylko ze względu na wskazany wyżej brak powołania w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 61a § 1 kpa, co uniemożliwiło odniesienie się merytoryczne do tej kwestii.
Zauważyć należy, że Minister Gospodarki jako zasadniczy powód odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 kpa, podał wniesienie żądania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem ostatecznym. Powyższe sprawia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak przeprowadzenia przez Sąd kontroli w zakresie oceny legitymacji procesowej likwidatora Spółki, a ograniczenie się głównie do kwestii niemożności dwukrotnego orzekania przez organ w tej samej sprawie - nie mogło w istocie mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, jak i powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) skutkują tak samo odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 134 § 1 ppsa okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.