Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1626/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2266/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze spowodowane wniesieniem przez R. W. odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Krakowie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,0094 ha i nr [A] o pow. 0,0107 ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej::u.g.n.", art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W., wskazując na przysługujące mu roszczenia wynikające z przepisu art. 207 u.g.n. w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący swój interes prawny wywodzi z okoliczności, iż na uwłaszczonej nieruchomości znajdują się wzniesione przez niego budynki i urządzenia oraz, że został przez niego złożony wniosek w trybie art. 207 u.g.n. o oddanie nieruchomości (działek nr [...] i nr [A]) w drodze umowy w użytkowanie wieczyste. Minister wskazał, że stosownie do art. 207 ust 1 u.g.n. osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budową z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie.

Minister zauważył jednakże, że uprawnienie do uregulowania przez dotychczasowych posiadaczy tytułów prawnych do gruntów państwowych lub gminnych, wygasło z mocy art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przepis ten postanawiał bowiem, że uprawnienie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 i 1a u.g.n., wygasa, jeżeli żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2005 r.

Ponadto Minister podniósł, że okres do dnia 31 grudnia 2005 r. umożliwiał zatem uzyskanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie szczególnej w sposób uproszczony, jako tzw. uwłaszczenie posiadaczy, z pominięciem przetargu i możliwością ustawowego lub uznaniowego zwolnienia z obowiązku uiszczania pierwszej opłaty. Uwłaszczenie to jednak nie następowało z urzędu, lecz na wniosek (lub w wyniku realizacji roszczenia cywilnoprawnego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wymagało spełnienia ustawowych warunków, w tym posiadania nieruchomości jako przesłanki podstawowej.

Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że R. W. złożył wniosek w trybie art. 207 ust. 1 u.g.n. dopiero w 2006 r., a więc już po upływie terminu do jego zgłoszenia.

Dodatkowo Minister zauważył, że wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2000 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 listopada 2000 r., R. W. występował o oddanie w użytkowanie wieczyste części działki nr [B], z której w wyniku podziału wydzielono działki nr [...] i nr [A] oraz o nabycie własności garażu zlokalizowanego na tej części działki. Jednakże roszczenia te były zgłoszone w trybie art. 211 u.g.n., a nie, jak twierdzi skarżący, w oparciu o art. 207 ust. 1 u.g.n.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił powództwo R. W. o zobowiązanie Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie nabycia własności garażu i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a wyrokiem z dnia 4 listopada 2003r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił wniesioną przez R. W. apelację od powyższego wyroku.

Wobec wygaśnięcia roszczenia R. W. z art. 207 ust. 1 u.g.n., brak jest przesłanek do uznania interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r.

Reasumując, Minister uznał, że skarżącemu nie przysługuje jakiekolwiek prawo rzeczowe, bądź roszczenie o ustanowienie tego prawa, dające podstawę do występowania w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. A skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, to należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. W., zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 200 ust 4 u.g.n. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r, nr 141 poz. 1492) poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy wygasło wobec niezgłoszenia żądania we właściwym terminie co skutkuje, brakiem interesu prawnego, a w konsekwencji brakiem przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji gdy roszczenie nie wygasło,
2. 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny a organ pierwszej instancji nie zawiesił postępowania i nie wezwał do wystąpienia do sądu powszechnego celem jego rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym,
3. 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 100 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego i niewezwanie do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. roszczenia o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy jako sprawy cywilnej i rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia we własnym zakresie poprzez uznanie, iż roszczenie wygasło.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym wskazywał, iż do Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie pełnienia funkcji starosty zostały we właściwych terminach złożone w oparciu o artykuł 207 i 208 u.g.n. stosowne wnioski o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz przeniesienia własności posadowionych na niej budynków oraz, iż spełnia wszystkie przesłanki wynikające z hipotez w/w przepisów co skutkuje posiadaniem przez niego roszczenia o treści w przepisach tych określonych. Zdaniem skarżącego wobec faktu, że przysługuje mu uprawnienie prawnie chronione art. 200 ust. 4 u.g.n. to posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej w zarządzie państwowej osoby prawnej nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich chronionych przepisem art. 200 ust. 4 u.g.n. to naruszenie takie daje tej osobie przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Zdaniem skarżącego organ administracyjny nie był uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia, czy jego roszczenia istnieją, czy wygasły, czy też wbrew jego twierdzeniom, iż wnioski przez niego złożone nie są wnioskami spełniającymi warunki z art. 207 i 208 u.g.n. Zagadnienia te powinny zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny. Postępowanie to jest uprzednim w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. A zatem w ocenie skarżącego dopiero rozstrzygnięcie sądu cywilnego w zakresie podnoszonych przez niego roszczeń rozstrzygnęłoby, czy posiada on charakter strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że art. 28 k.p.a. musi być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy odnieść się do uregulowań zawartych w tej ustawie. Zgodnie z ww. artykułem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób(ust. 1).Nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich(ust. 4).

Skarżący swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z faktu, że na przedmiotowej nieruchomości wzniósł budynki i urządzenia, a ponadto, że w dniu 16 stycznia 2006 r. złożył wniosek w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami o oddanie działek nr [...] i [A] w drodze umowy w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z treścią art. 207 ust. 1 ww. ustawy osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie. Słusznie zauważył Minister, że uprawnienie powyższe wygasło z mocy art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), zgodnie z którym uprawnienie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa, jeżeli żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak wynika z ustaleń organu skarżący powyższe żądanie złożył do Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 16 stycznia 2006 r., a więc po upływie wskazanego wyżej terminu.

Jak ustalił również organ skarżący zgłaszał roszczenia do przedmiotowych działek w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże Sąd Okręgowy w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo skarżącego w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu słusznie przyjął Minister, iż wobec wygaśnięcia roszczenia skarżącego z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest przesłanek do uznania interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej. Również roszczenie o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami - sygnalizowane przez skarżącego w skardze nie może stanowić podstawy dla jego legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z jego treści wnioski o oddanie nieruchomości w nim wymienionych w użytkowanie wieczyste musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika by taki wniosek przez skarżącego został złożony. Z tych względów za niezasadny również należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez organy orzekające art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie może stanowić w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego roszczenia, które wygasło, a do takiej oceny organ orzekający był zdaniem Sądu uprawniony.

Tym bardziej, że roszczenie wynikające z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnoprawnym, a jak wynika z akt sprawy żadne postępowanie cywilne w tym przedmiocie się nie toczy. Niewątpliwie skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, jednakże jego interes jest interesem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie daje mu on uprawnień strony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polecające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący swój interes prawny w sprawie wywodzi wyłącznie z faktu, iż w dniu 16 stycznia 2006 r. złożył wniosek w trybie art. 207 u.g.n. o oddanie działek nr [...] i [A] drodze umowy w użytkowanie wieczyste podczas gdy z pism skarżącego zawartych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący swoje uprawnienia wywodzi z wniosków złożonych Prezydentowi Miasta Krakowa w 2000 r. oraz ze spełnienia hipotez norm art. 207 i 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana z naruszeniem:
3. 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej i przez to nieuprawnione przyjęcie, że skarżący swój interes prawny wywodzi z okoliczności, iż wniosek w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami został złożony pismem z dnia 16.01.2006 r. podczas gdy skarżący swój interes prawny wywodzi również z wniosków złożonych w 2000 r., które wskazywały na okoliczności uzasadniające żądanie nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 207 i 208 u.g.n. i powinny być zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej traktowane przez organy administracji publicznej jako wnioski zawierające określone w w/w przepisach roszczenia pomimo powołania się w nich na art. 211 u.g.n.
4. 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w trybie cywilnym, a organ pierwszej instancji nie zawiesił postępowania i nie wezwał skarżącego do wystąpienia do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. roszczenia skarżącego w postępowaniu cywilnym
5. 3) art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ II instancji zagadnienia wstępnego tj. roszczenia o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy jako sprawy cywilnej - we własnym zakresie poprzez uznanie, iż roszczenie skarżącego z art. 207 u.g.n. wygasło a roszczenie z art. 208 u.g.n. nie zostało nigdy zgłoszone - wbrew twierdzeniom skarżącego,
6. 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 200 ust 4 u.g.n. w zw. z art. 207 u.g.n., 208 u.g.n., art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 r, nr 141 poz.1492) poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego, a przez to nie ma przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym bowiem roszczenie skarżącego o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wygasło - co było nieuprawnione gdyż bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w trybie postępowania cywilnego nie było możliwe przyjęcie takiego ustalenia,
7. 5) art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego na skutek, przyjęcia, iż skarżący nie ma przymiotu strony postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym skarżący wskazywał, iż do Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie pełnienia funkcji starosty zostały we właściwych terminach złożone w oparciu o artykuł 207 i 208 u.g.n. stosowne wnioski o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz przeniesienia własności posadowionych na niej budynków oraz, iż spełnia wszystkie przesłanki wynikające z hipotez w/w przepisów co skutkuje posiadaniem przez niego roszczenia o treści w przepisach tych określonych. Dlatego też nieuprawnione jest przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżący swój interes prawny w sprawie wywodzi wyłącznie z faktu, iż w dniu 16 stycznia 2006 r. złożył wniosek, w trybie art. 207 u.g.n. o oddanie działek nr [...] i [A] drodze umowy w użytkowanie wieczyste.

Skarżący na etapie postępowań przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak również w skardze do WSA podnosił, iż jego roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności posadowionych na nich budynków wywodzi z faktu złożenia w 2000r. do Prezydenta Miasta Krakowa wniosków o oddanie w użytkowanie wieczyste części działki ewidencyjnej nr [B] z której następnie wydzielono działki [...] i [A] (dwa wnioski: pierwszy z dnia 21.08.2000 r. uzupełniony 7 listopada 2000 r. oraz z dnia 7 listopada 2000 r.). Skarżący w toku postępowania podnosił, iż posiada uprawnienia do żądania oddania w/w nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste oraz nabycie usytuowanych na niej obiektów, gdyż spełnia warunki określone zarówno w art. 207 ust. 1 jak i art. 208 u.g.n., a wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej części działki nr [B] złożył już w 2000r., podkreślając jednocześnie, iż pomimo, że przedmiotowe wnioski jako podstawę żądania wskazywały art. 211 u.g.n., to zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. oraz wynikającą z niego zasady prawdy obiektywnej i zasadą legalizmu obowiązkiem organu administracji jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony dającej się ustalić na podstawie całokształtu jej działań, a organ nie jest związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę.

Dlatego też wnioski te powinny być potraktowane jako wnioski złożone w trybie i na podstawie art. 208 i 207 u.g.n. w związku z tym, że spełnione były przez skarżącego przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego opisane w tych przepisach, a we wnioskach z 2000 r. skarżący podał Prezydentowi Miasta Krakowa wszystkie okoliczności faktyczne, które wskazywały na to, że roszczenie to skarżącemu przysługuje, z czego wynika, że roszczenie nie wygasło bowiem wniosek został prawidłowo zgłoszony. Twierdzenia te nie zostały przez organy dokładnie wyjaśnione i wzięte pod wagę - do czego zobligowane były zgodnie z wynikającym z art. 7 k.p.a. obowiązkiem ustalenia prawdy obiektywnej. Zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji nie biorąc pod uwagę twierdzeń i argumentacji skarżącego co do rzeczywistej intencji wynikającej z wniosków skarżącego złożonych w 2000 r. oparły się wyłącznie na ich literalnym brzmieniu.

Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie a nawet już sama wątpliwość, iż żądania te mogły zostać złożone w trybach wskazywanych przez skarżącego i przed upływem terminów wynikających z przepisów prawa materialnego tj. art. 208 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 r, nr 141 poz.1492) powinno skutkować koniecznością dokonania zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 ust. 4 k.p.a. do momentu rozstrzygnięcia jego roszczeń w trybie właściwego postępowania tj. postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i wezwania skarżącego w trybie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do właściwego sądu we wskazanym przez organ terminie co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego Sąd winien dokonać wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i precyzyjnie uzasadnić dlaczego kwestia roszczeń powoda nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie. Nieuprawnione jest również w świetle powyższego stwierdzenie sądu, iż jak wynika z akt sprawy żadne postępowanie cywilne w tym przedmiocie się nie toczy - sprawa nie musi być w toku dla zaistnienia konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - jeżeli konieczność rozstrzygnięcia powstanie organ posiada środek w postaci art. 100 § 1 k.p.a..

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż sytuacja zaistnienia zagadnienia wstępnego wystąpiła w niniejszym postępowaniu. Organ drugiej instancji nie był uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia, czy roszczenia skarżącego na które się powoływał istnieją, czy też wygasły wbrew twierdzeniom skarżącego, iż wnioski przez niego złożone nie są wnioskami spełniającymi warunki z art. 207 i 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zagadnienia te powinny zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Postępowanie to jest uprzednim w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, bowiem dotyczy rozstrzygnięcia odnośnie wystąpienia negatywnej przesłanki uwłaszczenia jaką jest naruszenie praw osób trzecich z art. 200 ust. 4 u.g.n. W związku z powyższym decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

Efektem wyżej opisanych zarzutów było zatem również naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez przedwczesne, niepoprzedzone wcześniejszym rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Sąd cywilnoprawny, umorzenie postępowania odwoławczego na skutek przyjęcia, iż skarżący nie ma przymiotu strony postępowania oraz brak uchylenia przedmiotowej wadliwej decyzji przez Sąd administracyjny.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną konieczne jest zatem w niniejszym stanie sprawy rozstrzygnięcie we właściwym trybie czy roszczenia skarżącego nadal są skuteczne czy też wygasły z dniem 30 grudnia 2000 r., 31 grudnia 2005 r. - czemu na całym etapie postępowania przeczył skarżący podnosząc, iż żądania zgłoszone przez niego w 2000 r. Prezydentowi Miasta Krakowa o oddanie w użytkowanie wieczyste części działki ewidencyjnej nr [B] oraz przeniesienie własności boksów garażowych zlokalizowanych na tej działce spełniają warunki wniosku o którym mowa w art. 208 u.g.n. oraz żądania o którym mowa w art. 207 tej ustawy w związku z art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Roszczenie zdaniem skarżącego zostało zgłoszone w terminie właściwym bowiem pismami z 2000 r. zgłosił żądanie o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a pismo z 16.01.2006 r. stanowiło jedynie ponowienie wniosku.

Zasadne są zatem opisane w skardze zarzuty naruszenia przez Sąd Administracyjny przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy polegających na niewyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota stanowiska strony skarżącej, wyrażona w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że sąd I instancji z naruszeniem prawa zaakceptował stanowisko organu administracji II instancji który przyjął, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu o stwierdzenie nabycia przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego określonego gruntu Skarbu Państwa położonego w Krakowie [...].

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej trafna była ocena sądu I instancji, że organ odwoławczy należycie ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i wyprowadził z niego właściwe wnioski, nie wykraczając poza zakres swych kompetencji. Nie występowała bowiem w sprawie kwestia prejudycjalna, wymagająca rozstrzygnięcia przez sąd.

W aktach administracyjnych znajduje się kopia pozwu skierowanego przez skarżącego przeciwko Prezydentowi Miasta Krakowa z dnia 4 czerwca 2001r. o nieodpłatne przeniesienie na rzecz skarżącego własności 2 garaży usytuowanych na działce nr [B] obr. [...] oraz oddanie w użytkowanie wieczyste ułamkowej części w/w działki na podstawie art. 211 u.g.n.

W pozwie wskazano, że powodowie (m.in. skarżący) składali wnioski o oddanie działki nr [B] obr. [...] w użytkowanie wieczyste oraz nieodpłatne przeniesienie własności boksów garażowych w trybie art. 211 u.g.n. Jako dowód wskazano m.in. wnioski skarżącego z 15.10.2000r. oraz z 7.11.2000r. W znajdujących się w aktach administracyjnych wnioskach skarżącego, kierowanych w 2000r. do Urzędu Miasta Krakowa o oddanie w użytkowanie wieczyste działki na której usytuowane były garaże powołano się na art. 211 u.g.n. oraz na stanowiący jego odpowiednik w poprzednim stanie prawnym – art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

W powyższych wnioskach skarżącego powołano się na przesłanki roszczenia z art. 211 u.g.n., a mianowicie wzniesienie garażu z własnych środków na podstawie pozwolenia na budowę, oraz umowy dzierżawy garaży. Treść pozwu jednoznacznie korespondowała z żądaniami skarżącego w stosunku do Miasta Krakowa zgłoszonymi w wymienionych wnioskach z 2000r.

Powództwo skarżącego zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2003r. (apelację skarżącego oddalił Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 listopada 2003r.).

Zatem roszczenia skarżącego o nieodpłatne przeniesienie na jego rzecz własności 2 garaży usytuowanych na działce nr [B] obr. [...] oraz oddanie w użytkowanie wieczyste ułamkowej części w/w działki, zgłaszane przez skarżącego wnioskami złożonymi w 2000r. zostały przez właściwy sąd prawomocnie uznane za niezasadne. Tym samym rozstrzygnięty został spór cywilnoprawny między skarżącym i Miastem Kraków związany z tymi wnioskami. Nie ma żadnych podstaw, by po dokonaniu przez Sąd powyższego rozstrzygnięcia powracać do żądań objętych wymienionymi wnioskami.

Z art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004 Nr 141 poz. 1492 ze zm.) wynika, że uprawnienie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa, jeżeli żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2005r. Skarżący dopiero w 2006r. złożył kolejny wniosek zawierający żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, z powołaniem się na art. 207 ust. 1 u.g.n. – powołując się na te same okoliczności, które opisano we wnioskach złożonych w 2000r. i w pozwie rozpatrzonym przez Sąd Okręgowy w Krakowie.

Nie wykracza poza zakres kompetencji organu administracji stwierdzenie, że wniosek złożony został przez skarżącego po upływie ustawowego terminu, który spowodował wygaśnięcie roszczenia. Skarżący nie wykazał, by wszczął stosowne postępowanie przed sądem cywilnym, zmierzające do realizacji zgłoszonych we wniosku z 2006r. żądań, a tym samym do podważenia rezultatów prostego zestawienia daty złożenia wniosku i obowiązującego przepisu prawa.

Rzeczą organu administracji jest prowadzenie postępowań wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 §1 k.p.a.). Nie jest dopuszczalne przedłużanie postępowania administracyjnego przez powoływanie się na roszczenia cywilnoprawne, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte przez właściwy sąd lub wygasły wskutek upływu ustawowych terminów.

Słusznie ocenił zatem sąd I instancji, że przepisy prawa materialnego nie uzasadniają twierdzenia skarżącego o przysługującym mu statusie strony w toczącym się postępowaniu, oraz że dokonanie tej oceny nie wymagało rozstrzygnięcia przez sąd kwestii prejudycjalnej. Trafne było zatem umorzenie postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138§1 pkt 3 k.p.a., a wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione były usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.