Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2512/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy orzekł o przekształceniu na rzecz S. i A. K. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 6 o pow. 0,0295 ha. Ustalono opłatę za przekształcenie w wysokości 8773,25 zł po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 95%, która stanowi kwotę 166.691,75 zł.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zobowiązał strony decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to jest małżonków A. i S. K., do solidarnego zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 6 o pow. 0,0295 ha w obrębie [...] opisanej księgą wieczystą KW [...], w kwocie 166691,75 zł na rzecz rzędu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, nie zależy od uznania organu, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.
Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja o zwrocie opłaty przez skarżących była prawidłowa, bowiem zbyli oni przedmiotową nieruchomość na rzecz osoby obcej w dwa tygodnie po tym, jak decyzja orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stała się ostateczna.
Na tę decyzję A. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że skoro postępowanie toczyło się z urzędu, to organ również z urzędu winien poczynić ustalenia pod kątem wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uprawniających do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Skarżący wskazali, iż złożyli nabywcy nieruchomości oświadczenie woli z dnia 29 lipca 2010 r. zatytułowane "uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli sprzedaży nieruchomości", w którym podnieśli, że dokonali sprzedaży nieruchomości pod wpływem błędu, bowiem gdyby oceniali sprawę rozsądnie nie zgodziliby się na zawarcie umowy skutkującej zwrotem bonifikaty. Wskazano, że z chwilą otrzymania uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli umowa sprzedaży przestała funkcjonować, gdyż była względnie nieważna z chwilą podpisania i stała się nieważna z chwilą skutecznego uchylenia się od jej skutków.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2512/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. wskazał, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego zachowywali się biernie, w szczególności nie złożyli wniosku o odstąpienie od żądania od nich zwrotu bonifikaty, nie wskazali jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie, nie wystąpili także do Rady m. st. Warszawy o wyrażenie zgody na odstąpienie żądania zwrotu. Sąd podkreślił przy tym, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, nie zależy od uznania organu i następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd podkreślił, że pomimo, iż skarżący zostali przez organ poinformowani o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, nie zajęli w sprawie zwrotu żadnego stanowiska. Wobec tego Sąd uznał, że decyzja organu żądania zwrotu bonifikaty jest prawidłowa.
Sąd pierwszej instancji podzielił zdanie organu, iż przedmiotowa umowa nadal pozostaje w obrocie prawnym, niezależnie od oświadczenia woli skarżących z dnia 29 lipca 2010 r. Sąd wskazał tu na art. 84 § 1 k.c., zgodnie z którym, jeżeli oświadczenie woli było złożone innej osobie, uchylenie się od jego skutków prawnych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy błąd został wywołany przez tę osobę chociażby bez jej winy, albo gdy wiedziała ona o błędzie lub mogła z łatwością błąd zauważyć, przy czym ograniczenie to nie dotyczy czynności prawnej nieodpłatnej. Umowa kupna – sprzedaży jest umową, w której oświadczenie woli składane jest innej osobie, zaś w złożonym oświadczeniu nie nadmienia się, iż błąd został wywołany przez nabywcę. Wobec tego Sąd stwierdził, że w tej sytuacji uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli nie było dopuszczalne wobec nie zaistnienia przesłanek z powołanego przepisu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2001 r. skargę kasacyjną złożyli S. i A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151, w związku z art. 145 § 1 lit. c, w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewyjaśnienie w decyzji przesłanek, dla których organ nie zastosował możliwości odstąpienia od zwrotu bonifikaty;
- 2) art. 84 § 1 oraz art. 88 k.c. poprzez błędną wykładnię, w wyniku czego, pomimo uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli uznano, że umowa sprzedaży nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podniesiono, że skarżący nie znali skutków prawnych swojego oświadczenia woli o sprzedaży nieruchomości, złożyli je pod wpływem błędu, nie wiedzieli o konieczności zwrotu bonifikaty. Wskazano także ponownie, że – ich zdaniem – z chwilą otrzymania przez nabywców nieruchomości uchylenia się przez nich od skutków prawnych oświadczenia woli, umowa sprzedaży przestała funkcjonować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy administracyjne – zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. – są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko takie ma uzasadnienie zarówno w poglądach doktryny (R. Skwarło, Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, t. 13 opublikowany w LEX), jak i orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1841/06).
W ramach ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do udzielenia bonifikaty od tejże opłaty. Udzielenie bonifikaty pozostawione jest, co do zasady, uznaniu właściciela nieruchomości, to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednio wojewodę albo radę lub sejmik. I tak, art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, iż organ, który udzielił bonifikaty zażąda jej zwrotu, w sytuacji gdy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.
Powołany przepis art. 4 ust. 15 odwołuje się do pojęcia organu administracji, a zatem wskazuje na administracyjną drogę załatwiania spraw dotyczących zwrotu bonifikaty. Zaś określenie "właściwy organ" w ustawie o gospodarce nieruchomościami oznacza organ osoby prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) lub organ działający w imieniu Skarbu Państwa jako osoby prawnej. Określenie "organ" oznacza w tej ustawie właściwy organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa, starosta).
Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne, nie zależy od uznania organu. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, z którą to jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skoro zatem ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wraz z udzieleniem bonifikaty od tej opłaty następuje w decyzji administracyjnej, to wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty może nastąpić wyłącznie w związku z rozpatrzeniem przez właściwy organ sprawy indywidualnej, co wynika z art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty również powinny nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zostali wezwani do solidarnego zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w warszawie przy ul. [...], gdyż zbyli oni przedmiotową nieruchomość na rzecz osoby obcej w dwa tygodnie po tym, jak decyzja orzekająca o przekształceniu stała się ostateczna. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby zajęli oni jakiekolwiek stanowisko w sprawie, czy złożyli jakiekolwiek wyjaśnienia. Nie złożyli także wniosku o odstąpienie od zwrotu bonifikaty, zatem organ obowiązany był wydać decyzję zobowiązującą strony do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Podkreślić przy tym należy, że w decyzji z dnia 28 czerwca 2007 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostali oni poinformowani o treści art. 4 ust. 5 i 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (obecnie jest to art. 4 ust. 15 tej ustawy).
Stwierdzić zatem należy, że na tle poczynionych wyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, nie jest wystarczające twierdzenie S. K., że nie znała obowiązujących przepisów oraz, że nie zapoznała się z treścią decyzji z dnia 28 czerwca 20007 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 8 k.p.a. i art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż zarówno organ administracyjny, jak i Sąd wnikliwie wyjaśnili powody, dla których bonifikata podlega zwrotowi. Natomiast kwestia odstąpienia od zwrotu bonifikaty nie była przedmiotem rozpoznania, gdyż w niniejszej sprawie nie złożono stosownego wniosku w tym przedmiocie. Organ nie był zatem obowiązany do wystąpienia do Rady m. st. Warszawy w sprawie odstąpienia żądania zwrotu bonifikaty, gdyż inicjatorem w tej kwestii powinni być skarżący wskazując na szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie odstąpienie od żądania zwrotu tejże bonifikaty. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu administracyjnego.
Dodać należy, że odstąpienie od umowy sprzedaży jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych. Zatem do organu, ani do sądu administracyjnego nie należy ocena dotycząca naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, czy też możliwość odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości. Dlatego też za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 84 § 1 k.c.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.