Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 8 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1542/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.D. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 18 sierpnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/282/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – Z.D.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 23 maja 2022 r., strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 12 kwietnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Wraz z ww. żądaniem przedłożono m.in.: złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenia wnioskującego z 25 kwietnia 2022 r. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego od 2016 r. oraz z 23 maja 2022 r. o rezygnacji z przysługującego stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego); dwa wykazy czynności wykonywanych podczas opieki.

Decyzją z 27 czerwca 2022 r., nr MGOPS.ŚR.5222.0091.SP.06.2022, Burmistrz S. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji"), odmówił stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "uśr"), ponieważ nie stwierdzono aby niepełnosprawność podopiecznej powstała w okresach wskazanych w ww. przepisie. Zdaniem Burmistrza w sprawie nie zachodzi również związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z prowadzenia gospodarstwa rolnego a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Podano nadto, że istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji (siostry wnioskodawcy), które są w stanie wspólnie ze stroną zapewnić opiekę chorej matce.

Decyzją z 18 sierpnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/282/2022, po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania i powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. W swoich rozważaniach Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tej normie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji SKO stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b uśr, której niekonstytucyjność stwierdzono.

Kolegium doszło jednak do przekonania, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu, bowiem w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w sprawie: pracy w gospodarstwie rolnym), a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, rezygnacja z zatrudnienia musi być celowa, a zaprzestanie wykonywania pracy, czy niepodejmowanie zatrudnienia musi być intencjonalne – powodowane roztoczeniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Na podstawie wywiadu środowiskowego z 20 czerwca 2022 r. SKO wskazało, że matka strony 20 lat wcześniej uległa wypadkowi komunikacyjnemu, w wyniku którego doznała uszkodzenia biodra i przebicia płuca - cierpi w związku z tym na poważne dolegliwości bólowe, ma wszczepiony stymulator bólu. Podopieczna porusza się samodzielnie, jednak ma z tym trudności (korzysta z kul łokciowych), wymaga wsparcia drugiej osoby, ponieważ nie jest w stanie samodzielnie wykonać podstawowych czynności życiowych takich jak: mycie, utrzymanie higieny osobistej (zależna przy korzystaniu z toalety), ubieranie się, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, wizyty u lekarza, dawkowanie leków, przygotowywanie posiłków (posiłki spożywa samodzielnie) itd. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący od 2016 r. nie wykonuje prac w gospodarstwie rolnym, które posiada – zostało ono wydzierżawione żonie (umowa dzierżawy z 2021 r.). Wnioskodawca ma trzy siostry, pracujące zawodowo. Mają one kontakt z matką, odwiedzają ją, jednak nie są w stanie podjąć stałej opieki.

Kolegium uznało, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego wobec niepełnosprawnej matki (pomoc w myciu, utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu się, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, wizyty u lekarza, dawkowanie leków, przygotowywanie posiłków), mają charakter typowych czynności codziennych i chociaż w znacznym stopniu ograniczają go czasowo, nie uniemożliwiają jednak w sposób zupełny podjęcia aktywności zawodowej. Wyjaśniło, że sytuacja taka dotyczy w szczególności deklarowanego przez stronę zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym, która - przy właściwej organizacji pracy – pozwala na prowadzenie gospodarstwa i zarządzanie nim, przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy zauważył, że prowadzenia gospodarstwa rolnego podjęła się żona, przez co rodzina utrzymuje stałe źródło dochodu, a ten sposób organizacji pracy - przy współudziale członków rodziny - pozwala na prowadzenie gospodarstwa rolnego i sprawowanie opieki nad niepełnosprawną.

Kolegium stwierdziło, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie jest w świetle art. 17 ust. 1 uśr, samodzielną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodatkową argumentacją przemawiającą za odmową ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, był - zdaniem organu odwoławczego - fakt posiadania przez wnioskodawcę rodzeństwa. Oprócz skarżącego w rodzinie są jeszcze zobowiązane do alimentacji względem matki trzy siostry. Możliwe jest więc takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie, jednocześnie dzieląc się opieką.

Kolegium zauważyło, że wnioskodawca - w związku ze sprawowaniem opieki nad matką - jest uprawniony do zasiłku dla opiekuna. Jednak wobec wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, rozpatrywanie zbiegu uprawnień do świadczeń, w aspekcie możliwości wyboru określonego w art. 27 ust. 5 uśr nie uaktualniła się, gdyż zbieg taki nie jest jedyną przesłanką negatywną ustalenia dochodzonego prawa.

Skargę na ww. decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.D.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy ono pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Polega ono na zapewnieniu środków na sprawowanie opieki, poprzez rekompensowanie braku utraconych w związku z opieką dochodów z pracy zarobkowej. WSA przytoczył art. 17 ust. 1 uśr, podkreślając, że normę tę należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Przywołał również treść art. 17 ust. 1b uśr, stwierdzając, że przepis ten, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Sąd Wojewódzki opisał stan zdrowia matki skarżącego, podając, że została ona zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe (symbol niepełnosprawności 05-R - niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu). Zauważył, że podopieczna przeszła kilka zabiegów operacyjnych, a ostatni wypis ze szpitala pochodzi z 2013 r. – pobyt w związku z wszczepieniem stymulatora przeciwbólowego. Z.D. nie jest osobą leżącą (porusza się przy pomocy kul), ma jednak problemy z przemieszczaniem się, które ograniczone jest do pomieszczeń mieszkalnych, pozbawionych nierówności, które stanowią dla niej nieprzekraczalną przeszkodę w tym zakresie. WSA wyliczył zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad matką, konstatując, że SKO trafnie uznało je za codzienną pomoc, która nie jest samodzielną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, zakres i rozmiar ww. czynności nie wymaga rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.

Odnosząc się do wcześniejszego sposobu zarobkowania przez wnioskującego (rolnik), WSA wskazał na uchwałę NSA z 11 stycznia 2012 r., I OPS 5/13 i stwierdził, że przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż jest organizatorem własnej pracy. Ma on możliwość zaplanowania i dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną. Zauważył, że skarżący rezygnując z prowadzenia gospodarstwa rolnego wydzierżawił je żonie. Podał też, że matka skarżącego ma jeszcze trzy córki które pracują zawodowo i nie podejmują opieki, a skarżący ma czworo dzieci (ostatnie urodzone w 2021 r.).

Sąd Wojewódzki wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Burmistrza nastąpiła z powołaniem się na: art. 17 ust. 1b uśr oraz z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego nad matką. Organ II instancji, jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia podał zaś brak związku przyczynowego między sprawowana opieką, a rezygnacją z zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa rolnego).

WSA zgodził się z organami, że warunek ustalenia wnioskowanego prawa - objęty art. 17 ust. 1 uśr - nie został przez stronę spełniony. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest zakres sprawowanej opieki, który nie wyklucza podjęcia przez stronę prowadzenia gospodarstwa rolnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a w związku z niemożnością podjęcia zatrudnienia wobec konieczności stałej i długotrwałej opieki. Sąd I instancji uznał, że matka strony nie wymaga opieki, która uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Zgodził się z Kolegium również w zakresie stwierdzenia, że sprawowane czynności opiekuńcze można wykonać przed pójściem do pracy w gospodarstwie rolnym, albo w jej trakcie (strona może na chwilę wrócić i skontrolować, czy podopieczna nie ma jakiś potrzeb) lub po powrocie do domu. Wyjaśnił, że wykonywane czynności nie pochłaniają całego dnia i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopieczną.

Sąd Wojewódzki przywołał normy art. 128, art. 129 § 2 i art. 135 § 1 krio, wskazując, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do świadczenia jest wykonywanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Zauważył, że w sprawie oprócz skarżącego są jeszcze jego siostry, obciążone w tym samym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki. Zdaniem WSA, ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru, która z nich będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Każda z nich ma bowiem taki obowiązek i zobowiązani alimentacyjnie powinni go współdzielić, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zakres czynności opiekuńczych w sprawie nie jest szeroki, a jednocześnie każda z córek podopiecznej ma moralny obowiązek "spłacić matce dług" za sam fakt ich wychowywania i utrzymywania do momentu ich pełnoletności, czy finansowego usamodzielnienia się.

Powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, WSA wskazał, że zgodnie z art. 135 § 2 krio, wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 krio, zależy zaś od woli osoby zobowiązanej. WSA wskazał też na stanowisko wyrażone w ww. uchwale NSA, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, realizuje obiektywne kryterium "przesunięcia" uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osoby uprawnione w dalszej kolejności.

Zdaniem WSA, w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności.

Odnosząc powyższe do ocenianej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skonstatował, że skarżący nie wykazał istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad matką przez swoje siostry, mimo, że był do tego zobowiązany. Za prawidłowe uznał więc stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.D. kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa") naruszenie prawa materialnego, tj:
2. 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez niego zatrudnienia;
3. 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie prawa procesowego, tj:
5. 1. art. 135 ppsa, poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, że skarżący od 10 lat pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką;
6. 2. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie 185 § 1 ppsa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto również zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 ppsa, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W środku zaskarżenia sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, przy czym sporne w sprawie uznać należy zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaniem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozstrzygnięcia również wymaga, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być wskazywana przez organy i Sąd Wojewódzki okoliczność, że siostry strony (w równym stopniu zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnej) opieki takiej nie podejmują. Nadto zakwestionowany w sprawie został zakres czynności opiekuńczych, które w podjętych rozstrzygnięciach uznane zostały za "czynności dnia codziennego", możliwe do pogodzenia z jednoczesną aktywnością zawodową strony.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany wyżej przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp. Powyższe odnieść należy również do związku przyczynowo-skutkowego, dotyczącego rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.

W tym miejscu przywołać należy art. 17 b ust. 1 pkt 1 i 2 uśr, który stanowi, że w przypadku, gdy o świadczenia z art. 16a i art. 17 uśr ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17 b ust. 2 uśr).

Biorąc pod uwagę ww. normy uśr, po pierwsze stwierdzić należy, że strona wypełnia wymagania podmiotowe konieczne do ustalenia wnioskowanego prawa. Skarżący bezspornie jest osobą zobowiązaną do alimentacji matki i wykonuje względem niej czynności opiekuńcze; złożył również przed organem I instancji, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie wypełniające dyspozycję art. 17b ust. 2 uśr (oświadczenie z 25 kwietnia 2022 r.).

Zauważenia w tym miejscu wymaga również, że na datę procedowania przez organy, wnioskujący nie wypełniał definicji rolnika, określonej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (na datę orzekania przez SKO: Dz. U. z 2022 r., poz. 1155 ze zm., dalej: "usr"), jako pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Podmiotem takiego ubezpieczenia, a więc rolnikiem w rozumieniu usr, nie jest w tej sytuacji właściciel lub posiadacz gospodarstwa rolnego, a wyłącznie osoba prowadząca osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w posiadanym gospodarstwie.

Analizując powyższe unormowanie i złożone na mocy art. 17b uśr oświadczenie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący kasacyjnie w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego i następnie sądowego nie był już prowadzącym działalność "aktywnym zawodowo" rolnikiem, a opiekunem niepełnosprawnej matki. Istotnym w tym aspekcie jest – co zdaje się pomijać Sąd Wojewódzki – że od 1 października 2015 r. za opłacanie składek ubezpieczenia emerytalno-rentowego strony odpowiada Burmistrz Miasta i Gminy S. (decyzja Prezesa KRUS z 25 listopada 2015 r., znak: 0703-PTDT.402.151.3.2015 włączona do akt administracyjnych). Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 4 usr, "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym na wniosek obejmuje się: (...) osobę, która podlegała ubezpieczeniu jako rolnik lub domownik i zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej lub pracy w gospodarstwie rolnym w związku z nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych albo zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez okres pobierania tego świadczenia albo zasiłku - do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2." Z uzasadnienia ww. aktu Prezesa KRUS wynika, że wydany on został wobec rezygnacji przez wnioskodawcę z prowadzenia gospodarstwa rolnego, spowodowanego ustaleniem prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.

Z powyższego wynika zaś, że K.D. od 2015 r. nie jest płatnikiem KRUS, ani też nie prowadzi gospodarstwa rolnego (co potwierdza ww. decyzja Prezesa KRUS i umowa dzierżawy gospodarstwa z 2021 r.). Strona nie jest więc czynnym zawodowo rolnikiem.

W konsekwencji treści uzasadnienia przywołanej wyżej decyzji, co najmniej wątpliwym jest oparcie odmowy przyznania świadczenia na braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia w gospodarstwie rolnym a sprawowaniem opieki nad matką. Kwestię tę słusznie podniesiono w złożonym środku zaskarżenia, wskazując na związane z procesem ustalania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uznanie istnienia takiego związku przez organ orzekający w przedmiocie przyznania ww. zasiłku.

Zauważenia również wymaga, że odwołanie się przez WSA do uchwały z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 było w tej sytuacji nieuzasadnione. Dotyczy ona bowiem stanów faktycznych, gdy o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stara się rolnik, a skarżący kasacyjnie – od 2015 r. rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, nie jest. Ww. uchwała formułuje tezę, że: "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)." W przywołanych wyżej okolicznościach sprawy skarżący nie może zaś być zaliczony do kategorii osób prowadzących działalność rolniczą.

Orzekając w sprawie tak organy, jak i Sąd Wojewódzki skoncentrowały się na argumentacji, że rezygnacja strony z zatrudnienia nastąpiła z innych przyczyn niż codzienne i stałe wspieranie niepełnosprawnej matki, a wnioskujący – jako rolnik – mógł zorganizować sobie pracę w sposób niekolidujący z opieką.

Naczelny Sąd Administracyjny ww. argumentacji nie podziela. Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego i czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że już przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Pomoc w tej formie wymaga zaś spełnienia m.in. wpisanej w uśr przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wobec przyznania zasiłku, warunek ten musiał zostać przez organy oceniony jako wypełniony – już w tamtym okresie. Nawet pomijając powyższe, organy i Sąd I instancji, oceniając przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powinny dokonać analizy udokumentowanego stanu zdrowia podopiecznej (wynikającego z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dokumentacji medycznej i wywiadu środowiskowego) oraz zważyć, czy zakres jej potrzeb, których zaspokojenie jest konieczne a wymaga wsparcia opiekuna, pozwala na jednoczesne podjęcie przez niego zatrudnienia.

Walidacja spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr dotyczyć ma bowiem stanu aktualnego i oceny, czy w dacie procedowania, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej sprawowaniem opieki.

Poza sporem w sprawie jest, że niepełnosprawna matka skarżącego wymaga stałej i długotrwałej opieki. Jest ona osobą niepełnosprawną w związku z dysfunkcją narządu ruchu. Podopieczna od wielu lat boryka się z poważnymi dolegliwościami bólowymi kręgosłupa i kończyny dolnej prawej (ból neuropatyczny po urazie miednicy). Implantowano jej elektrodę do rdzeniowej stymulacji przeciwbólowej, jest zaopatrzona w aparat na opadającą stopę z powodu utrzymującego się porażenia. Cierpi również na: nadciśnienie, chorobę wrzodową dwunastnicy, kamicę pęcherzyka żółciowego, wymaga stałej pomocy i wsparcia osoby trzeciej. Niepełnosprawna porusza się przy pomocy kul łokciowych i jedynie w pomieszczeniach mieszkalnych o powierzchniach bez nierówności – w razie ich wystąpienia (próg) potrzebuje wsparcia drugiej osoby. Nie jest w stanie samodzielnie wykonać podstawowych czynności życiowych takich jak: mycie, utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, wizyty u lekarza, dawkowanie leków, przygotowywanie posiłków (posiłki spożywa samodzielnie).

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie 20 czerwca 2022 r. wynika, że wszelką pomoc świadczy wobec niej syn, który z tej przyczyny zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym i nie może aktualnie podjąć zatrudnienia. Pomoc wnioskującego matce została szczegółowo opisana z wyszczególnieniem konkretnych działań, ich częstotliwości i określeniem czasu niezbędnego do ich realizacji w dwóch, złożonych do akt administracyjnych wykazach czynności. Z dokumentów tych wynika, że działania podejmowane wobec matki obejmują m.in.: kąpiel, mycie protezy, mycie zębów, prowadzenie do toalety, podmywanie, masaże, czuwanie podczas snu, podawanie leków, przekręcanie w nocy na łóżku, itd.

Skarżący zamieszkuje z podopieczną, sprawując nad nią całodobową opiekę. Częstotliwość z jaką syn pomaga mamie w czynnościach niezbędnych do zaspokojenia jej podstawowych życiowych potrzeb w sposób istotny ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez niego pracy. Większość czynności wykonywanych jest codziennie lub klika razy dziennie (również w godzinach nocnych) – co wynika z ww. dokumentów wykazu – stan ten nie był kwestionowany przez organy.

Twierdzenia wywiadu środowiskowego, treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wykazów podejmowanych działań opiekuńczych oraz złożonych do akt sprawy oświadczeń, dokumentacji medycznej (w tym wyników badań lekarskich i kart informacyjnych), jednoznacznie wskazują na szeroki zakres czynności pomocowych, a także ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez stronę aktywności zawodowej. Nieuprawnione w związku z tym było stanowisko organów, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę nie koliduje z możliwością podjęcia ponownego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie sposób zaakceptować i uznać za dopuszczalne, by osoba zmagająca się z ciągłym bólem, potrzebująca pomocy w poruszaniu się w obrębie miejsca zamieszkania – ograniczona nawet w zakresie samodzielnego przekroczenia nierówności w pomieszczeniach mieszkalnych, wymagająca przy tym wsparcia w czynnościach samoobsługowych (prowadzenia do toalety, podmywania) – mogła pozostawać bez stałej pomocy i opieki. Nawet gdyby skarżący nie zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego i – jak sugeruje Sąd Wojewódzki – podjął próbę dostosowania aktywności rolniczej do opieki nad matką, nadal równolegle nie mógłby wypełniać obowiązków związanych z prowadzeniem działalności i opieką. Trudno bowiem uznać za słuszną i niegodzącą w godność osoby niepełnosprawnej sytuację, gdy wymaga się od niej oczekiwania, aż opiekun wróci z pracy (zakończy chociażby prace polowe) i udzieli jej wsparcia np. w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb fizjologicznych.

Pozostawienie niepełnosprawnej matki, zmagającej się ze wskazanymi wyżej dolegliwościami nawet na kilka godzin samej, skutkowałoby jej unieruchomieniem i praktycznym uzależnieniem w funkcjonowaniu od momentu powrotu opiekuna.

Sąd Wojewódzki zdaje się nie zauważać, że opieka nad osobą niepełnosprawną ruchowo to przede wszystkim działania wymagające stałej obecności i gotowości do świadczenia pomocy, mającej na celu umożliwienie podopiecznemu godne funkcjonowanie, polegające na działaniach wspierających (głównie fizycznie) i kompensujących braki wywołane takim uszczerbkiem na zdrowiu. W sprawie konieczną jest pomoc matce skarżącego m.in. w przemieszczaniu się po pomieszczeniach mieszkalnych, a także w realizacji czynności samoobsługowych – w tym swobodnego załatwiania podstawowych potrzeb fizjologicznych. Bez wsparcia i stałej obecności opiekuna są one właściwie niemożliwe do samodzielnego zaspokojenia. Pomoc tego typu wymaga pełnego zaangażowania, dyspozycyjności i pozostawania w stałej – zależnej od sygnalizowanych w danym momencie potrzeb podopiecznej – gotowości do udzielania jej wsparcia.

W związku z tym opieka absorbuje czas opiekuna w zakresie wykluczającym podejmowanie zatrudnienia. Opieka stała to również piecza nad niepełnosprawnym oraz gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko zaistnieje taka potrzeba. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, a więc opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu Sądu I instancji, szeroko prezentowanego i wielokrotnie powielanego w orzecznictwie WSA w Krakowie, że strona wnioskująca, przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia z uśr, ma obowiązek rozważyć alternatywne scenariusze opieki nad niepełnosprawnym – a w szczególności angażujące osoby w tym samym stopniu zobowiązane do alimentacji (w analizowanej sprawie: rodzeństwo skarżącego).

Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 17 ust. 1 uśr jasno wylicza przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu kasacyjnego sam zaś fakt istnienia innych zstępnych, posiadających potencjalną możliwość zapewnienia osobiście, bądź za pośrednictwem nakładów finansowych opieki niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że strona może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego zrezygnować.

Zarówno skarżący kasacyjnie, jak i jego siostry należą do grupy podmiotów w tym samym stopniu zobowiązanych do alimentacji matki. Są tym samym na równi uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnienia wymaga, że art. 17 ust. 1 uśr nie określa, która z takich osób "powinna" sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie, treść podejmowanego wyboru konkretnej osoby opiekuna oraz konieczność dokonywania jego oceny przez organ (albo Sąd) nie wynika z ww. normy prawa.

W konsekwencji brak jest uzasadnienia dla przyznania waloru prawidłowości decyzji odmawiającej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opartej jedynie na braku poprzedzenia złożenia wniosku o to świadczenie uprzednim "wyczerpaniem" przez wnioskującego alternatywnych sposobów wsparcia osoby niepełnosprawnej – w tym polegających na udokumentowaniu (udowodnieniu) braku możliwości świadczenia pomocy przez inne osoby zobowiązane w tym samym stopniu do alimentacji.

Pomimo subsydiarnego charakteru świadczeń z uśr, nie można zapominać, że sam mechanizm ich przyznawania wynika bezpośrednio z norm tej ustawy, w konsekwencji czego – spełnienie przez stronę wnioskującą określonych przesłanek – skutkować winno przyznaniem określonej formy pomocy, bez wyznaczania dodatkowych, pozbawionych zakotwiczenia w uśr, warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (jak w analizowanej sprawie).

Brak jest również zasadności odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla strony w oparciu o przepisy krio, regulujące obowiązek alimentacyjny. Decyzja, który z podmiotów uprawnionych (na mocy norm uśr) złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje bowiem w gestii tych właśnie osób (członków rodziny podopiecznego), co w następstwie - przy spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanek z art. 17 uśr - wyłącza możliwość zgodnego z prawem podważania takiego wyboru przez organy, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które podjęło się sprawowania faktycznej i pełnej opieki nad rodzicem, rezygnując przy tym z kontynuowania zatrudnienia/lub z tej przyczyny nie podejmuje pracy, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie można pozbawiać go tego prawa uzasadniając decyzję odmowną istnieniem innych dzieci – obciążonych w równym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym i posiadających możliwości sprawowania opieki nad matką.

Powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 Sąd Wojewódzki wskazał, że "Skoro dopuszczalna jest interpretacja, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać osobie dalej spokrewnionej przed osobą spokrewnioną w stopniu bliższym, to również w niniejszej sytuacji należy przyjąć, że nie było wykluczone przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z osób, które są spokrewnione w tym samym stopniu, o ile obiektywne okoliczności wyłączają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego przez inne osoby, przy czym tą obiektywną przesłanką jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Stanowisko to jest co najmniej zbyt daleko idące.

Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać, że wpisane w art. 17 uśr normy krio, mają charakter przepisów odsyłających i tylko w tym zakresie powinny być interpretowane. Jak wynika z uzasadnienia uchwały NSA I OPS 2/22, "(...) odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. (...) W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, (...) – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. (...) Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.

W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym."

Kluczowym w sprawie jest więc, że przepisy krio nie regulują wymogów koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a dotyczących pierwszeństwa pomiędzy rodzeństwem – wskazują jedynie na konieczność korelacji ustalania tego prawa z obciążeniem obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego członka rodziny. Kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, związane jest zaś z osobą współmałżonka – gdy o świadczenie występuje podmiot zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności, bądź ustalenia prawa żąda osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki w innym niż pierwszy stopniu (co regulują już samodzielnie normy uśr).

Nie można w tej sytuacji przekładać ww. kryterium na pokrewieństwo rodzeństwa z wnioskodawcą (w stopniu drugim, linii bocznej) - przesłanki takiej w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uśr bowiem nie formułuje. Powodowałoby to nieuzasadnione włączenie przepisów krio, regulujących obowiązek alimentacyjny, do katalogu przesłanek warunkujących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – określonych w uśr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postulując wymaganie od rodzeństwa skarżącego, a więc od osób nieubiegających się o przyznanie świadczenia i pozostających z wnioskującym w tej samej grupie pokrewieństwa wobec niepełnosprawnej (pierwszy stopień pokrewieństwa, linia prosta), przedstawienia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przekracza ww. odesłanie z uśr. Nie można bowiem zrównać wynikającego z krio pierwszeństwa do realizacji obowiązku alimentacyjnego z oceną samodzielnych przesłanek wpisanych w uśr – a w szczególności brak jest podstaw do wywodzenia ze wskazanego w uchwale I OPS 2/22 kryterium posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 17 ust. 1a uśr) do rodzeństwa. Doszłoby w takiej sytuacji do nieuzasadnionego włączenia kryterium "przesunięcia" i pozaustawowego badania przesłanek z uśr, w ramach jednej grupy zobowiązanych alimentacyjnie.

Niedopuszczalne jest więc wprowadzanie przez organy administracyjne i późniejsze sanowanie przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc sam fakt posiadania przez wnioskodawcę sióstr, na równi z nim obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Stanowisko takie wyrażane jest aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23).

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa wobec matki, jednak podkreśla konieczność rozróżnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w sytuacji, gdy obok wnioskującej osoby (spełniającej warunki do jego przyznania) są jeszcze inne osoby spokrewnione w tym samym stopniu z osobą wymagającą opieki - od sytuacji złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przez osobę potencjalnie uprawnioną, a zobowiązaną w dalszej kolejności – gdy istnieją osoby bliżej spokrewnione. Jak wskazano już wyżej, uśr w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych.

Skoro zatem skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do nich należy wybór czy wypełnią swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie opieki osobistej (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewnią jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem, czy przekazując stosowną kwotę na zatrudnienie profesjonalnego opiekuna.

W tej sytuacji uznać należy, że Sąd Wojewódzki naruszył przywołane wyżej normy art. 17 uśr, a pomijając okoliczności związane z odniesieniem się przez organy do całokształtu sprawy – obejmującego również fakt wcześniejszego ustalenia stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – uchybił przepisom postępowania (art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Stanowi on, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę, a zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ppsa, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego kasacyjnie organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, ocenę okoliczności niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej. Będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.