Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1629/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 856/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ż. na czynność Komendanta [...] Policji w W. z [...] października 2014 r., w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2014 r. K. Ż. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wykreślenie z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisanych do niej 6 punktów. Wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w W.. Stwierdził, że usunięcie punktów winno nastąpić w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Komendant [...] Policji pismem z [...] października 2014 r. odmówił usunięcia punktów wskazując, że szkolenie, które odbył K. Ż. nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów, gdyż przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, które skutkowały przekroczeniem limitu 24 punktów. Wskazał na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), który stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

K. Ż. pismem z [...] października 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Jego zdaniem odmowa usunięcia punktów karnych wydana została niezgodnie z przepisami prawa. W upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym nie mieści się regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., która określa dodatkowe ograniczenia w zakresie odejmowania punktów karnych. Ograniczenia wskazane dotyczą tylko kierowców w okresie jednego roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

W odpowiedzi na to wezwanie Komendant [...] Policji pismem z [...] listopada 2014 r. poinformował K. Ż., że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie jest sprzeczny z delegacją ustawową z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym ani z w art. 130 ust. 3 tej ustawy. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, oraz z 15 marca 2012 r., I OSK 413/11.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ż. zarzucił Komendantowi Stołecznemu Policji naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. - § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym poprzez ich niezastosowanie i błędną kwalifikację stanu faktycznego prowadzącą do przyjęcia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmniejszenie o 6 liczby punktów karnych,
2. - § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez zastosowanie tego przepisu i tym samym przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym,
3. - art. 2 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe wynikające z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, nie obejmuje wprowadzania dalszych ograniczeń w sferze zmniejszania liczby punktów karnych otrzymanych przez kierowcę w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ww. ustawy,
4. - art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 130 ust. 3 ww. ustawy z powołaniem się na przepis rangi podustawowej wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

1. - art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez:
2. a) wprowadzenie w błąd skarżącego w dniu [...] lutego 2014 r. przez funkcjonariusza Policji co do ilości przyznanych mu punktów karnych, co skutkowało tym, że skarżący aż do dnia doręczenia mu wniosków z [...] czerwca 2014 r., tj. wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień oraz wniosku o skierowanie na badania psychologiczne, pozostawał w błędnym i usprawiedliwionym przekonaniu, iż nie przekroczył dozwolonej prawem liczby punktów karnych, jako że w trakcie kontroli w dniu [...] lutego 2014 r. został pouczony przez funkcjonariusza, iż wobec dokonanego wykroczenia nałożono na niego nie [...] lecz [...] punktów karnych, co miało bezpośredni wpływ na ocenę przez skarżącego jego sytuacji prawnej i faktycznej w przedmiotowej sprawie,
3. b) wadliwe potraktowanie przez organ ilości punktów karnych wskazanych w dniu [...] lutego 2014 r. przez funkcjonariusza Policji jedynie jako informacyjne, nie zaś wiążące dla organu, jak i dla strony, co skutkowało niezasadnym uznaniem, iż skarżący przekroczył dozwoloną prawem liczbę punktów karnych, wobec czego skierowane zostały do niego wnioski z dnia [...] czerwca 2014 r.,
4. - art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do meritum sprawy oraz odstąpienie od wyczerpującego, materialnoprawnego uzasadnienia stanowiska zajętego w sprawie przez organ,
5. - art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i nieustalenie, czy w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący w istocie nie został wprowadzony w błąd przez funkcjonariusza Policji dokonującego kontroli drogowej w zakresie punktów karnych, które mogą zostać na niego nałożone w związku z popełnionym przez niego wykroczeniem drogowy, a w konsekwencji mogą zostać ujawnione w ewidencji jako wpis tymczasowy pomimo, iż na etapie postępowania przed Komendą Stołeczną Policji, Wydział Ruchu Drogowego, skarżący podnosił ww. okoliczność i wskazywał, iż został pouczony przez funkcjonariusza, że za popełnione wykroczenie drogowe grozi mu 8 a nie 16 punktów i na tę okoliczność złożył wniosek o przesłuchanie go w charakterze strony, czego nie dokonano, jak również nie podjęto żadnych innych działań mających na celu zweryfikowanie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, co skutkowało tym, iż do dnia doręczenia mu wniosków z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżący pozostawał w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, iż liczba uzyskanych przez niego punktów karnych nie przekracza dozwolonej wobec czego nie podjął on we wcześniejszym terminie czynności, o których mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym.

Wniósł o uchylenie czynności Komendanta [...] Policji z [...] października 2014 r., uchylenie wniosków z [...] czerwca 2014 r. oraz uznanie uprawnienia skarżącego do zmniejszenia liczby punktów o [...], tj. z [...] do [...] punktów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 856/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1413/11, z 9 marca 2010 r., I OSK 329/10 oraz wyrok z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13).

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Przepis art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 3 ustawy, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Szczegółowe regulacje dotyczące m.in. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym. W § 8 ust. 6 rozporządzenia prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty.

W niniejszej sprawie wskazana wyżej regulacja została zastosowana prawidłowo. Skarżący w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] lutego 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co zostało mu przypisanych [...] punktów, zanim ten przystąpił do szkolenia. W tej sytuacji organ zasadnie odmówił usunięcia [...] punktów z tytułu szkolenia, jakie odbył skarżący [...] września 2014 r. Niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, przekracza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym.

Art. 130 ust. 4 ustawy upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia w pkt 4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia.

Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził m.in., że "Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 ustawy lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak ich dyscyplinowaniu. Celowi temu służy bezsprzecznie ewidencjonowanie naruszeń przepisów drogowych, z których każde odnotowywane jest, jako określona ilość punktów.

Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje. Konsekwencje te wyraźnie określone zostały w ustawie. (...) Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art.130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych. Przepis § 8 pkt 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie.

Kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt P 2/97 publ OTK 1998/1/1)" – wyrok NSA z 8 sierpnia 2013 r., I OSK 763/12.

Podzielając powyższy pogląd, Sąd I instancji wskazał, że analogiczne stanowisko, co do zgodności kwestionowanego przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania, prezentował Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie i wielokrotnie np. w wyrokach: z 18 lutego 2015 r., I OSK 1815/13, i z 24 października 2012 r., I OSK 1306/11). Przyjęto tam, że właściwe odczytanie regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wprowadzenia skarżącego w błąd przez funkcjonariusza Policji, co do ilości przyznanych punktów, Sąd I instancji wskazał, że wpis punktów do ewidencji ma charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego. O ich naliczeniu nie decyduje policjant lub sąd, lecz są one przypisywane ex lege do poszczególnych naruszeń. W załączniku nr 1 cyt. rozporządzenia zawarto wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego i liczbę punktów odpowiadającą tym naruszeniom. Żaden policjant nie może zatem decydować o ilości punktów za określone naruszenie. Obowiązujące przepisy prawa takiej możliwości nie przewidują. Zawsze naruszenie przepisu ruchu drogowego określone w wykazie naruszeń tych przepisów skutkuje przypisaniem odpowiedniej liczby punktów i ich wpisaniem do ewidencji. Zatem to opis czynu, za który mandat wystawiono czy wyrok sądu, w którym opisano wykroczenia, które popełnił skarżący są wiążące dla organu prowadzącego ewidencję.

Odnośnie naruszenia przepisów procesowych poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego o przesłuchanie go w charakterze strony, czy lakonicznego odniesienia się do meritum sprawy, aczkolwiek słuszne, nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów karnych nie przekroczyła sumy 24, a zatem odmowa przez Komendanta [...] Policji zmniejszenia liczby punktów otrzymanych przez skarżącego o 6 punktów była zgodna z prawem. Organ stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie naruszył przepisów Konstytucji RP i ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem wykonując delegację ustawową rozporządzenie zgodnie z ustawą wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24.

Sąd I instancji odniósł się także do wniosku pełnomocnika skarżącego, który na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r., w oparciu o zwolnienie lekarskie skarżącego, wniósł o odroczenie rozprawy. Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy. Zgodnie z art. 107 p.p.s.a., nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, to w sytuacji obecności pełnomocnika, sama chęć osobistego uczestnictwa w rozprawie nie stanowi podstawy do odroczenia rozprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 856/15, wniósł K. Ż., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 1. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 107 p.p.s.a. w zw. z art. 109 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie odroczenie rozprawy, w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. wniósł o jej odroczenie z uwagi na wolę osobistego uczestniczenia skarżącego w przedmiotowym posiedzeniu, przedkładając na tę okoliczność zwolnienie lekarskie skarżącego, co jest przesłanką usprawiedliwiającą jego niestawiennictwo oraz stanowiącą podstawę do odroczenia rozprawy; w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych nie można domniemywać, iż niestawiennictwo na rozprawie prawidłowo zawiadomionej strony jest równoznaczne z wnioskiem o rozpoznanie tej sprawy pod jej nieobecność, bowiem takie rozumowanie stanowi naruszenie prawa do obrony i może skutkować nieważnością postępowania;
3. 2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie czynności z zakresu administracji publicznej polegającej na odmowie wykreślenia przez Komendanta [...] Policji w W. z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 6 punktów karnych, w sytuacji gdy K. Ż. był uprawniony do żądania ich wykreślenia i w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wykreślenie 6 punktów karnych wpisanych skarżącemu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, bowiem w dniu [...] września 2014 r. skarżący w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w W. odbył szkolenie uprawniające go do usunięcia [...] z naliczonych mu i ujawnionych w ewidencji punktów karnych;
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu zachodziły istotne wady mogące mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na pozostawieniu przez organ bez rozpoznania wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze świadka, co w znaczący sposób przyczyniłoby się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
5. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i niezasadne przyjęcie, iż "żaden policjant nie może zatem decydować o ilości punktów za określone naruszenie" (s. 8 uzasadnienia), w sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji dokonujący kontroli drogowej skarżącego w dniu [...] lutego 2014 r. wprowadził go w błąd, co do ilości nałożonych na niego punktów karnych, co zaś nie jest sprzeczne z faktem, iż wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz liczba punktów karnych odpowiadająca tym naruszeniom została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, bowiem nie wyklucza to możliwości wprowadzenia skarżącego w błąd przez funkcjonariusza Policji, co do ilości punktów karnych nałożonych za popełnione wykroczenie, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do pozostawania skarżącego w uzasadnionym przekonaniu, iż nie przekroczył on limitu 24 punktów karnych uprawniających do kierowania pojazdami mechanicznymi;
6. 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi K. Ż. na czynność Komendanta [...] Policji w W. z [...] października 2014 r. polegającej na odmowie usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego [...] punktów karnych w związku z odbyciem przez skarżącego w dniu [...] września 2014 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w W., a którego odbycie uprawniało skarżącego do żądania wykreślenia [...] punktów karnych ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego;
7. II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z art. 92 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię, tj. niezasadne przyjęcie, iż zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. było zasadne, w sytuacji, gdy przepisy te przekraczają upoważnienie ustawowe wynikające z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta [...] Policji w W. polegającej na odmowie odjęcia [...] punktów karnych przypisanych skarżącemu i ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tym wypadku zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został postawiony w skardze kasacyjnej.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, a postępowanie sądowe nie jest dotknięte nieważnością. Dlatego też do tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się na początku rozważań.

Nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji z powodu pozbawienia możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 109 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy z powodu udokumentowanej choroby skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w tej kwestii w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odmowa odroczenia rozprawy w dniu 7 stycznia 2016 r. nie narusza art. 109 p.p.s.a. Oceniając stanowisko Sądu I instancji należało uwzględnić sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Podkreślić przy tym należy, że udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw.

Jest to jedynie podstawowa forma zapewniająca stronie możliwość wysłuchania jej przez sąd. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony, ale za to z udziałem jej pełnomocnika. Jest to tym bardziej uzasadnione w sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy pełnomocnik wnioskując o odrodzenie rozprawy, nie powołuje się na żadne leżące po jego stronie okoliczności, które uniemożliwiałyby mu (lub chociażby znacząco utrudniały) właściwe reprezentowanie interesów skarżącego, ale twierdzi, że wola osobistego stawiennictwa skarżącego przed Sądem I instancji wynikała z chęci złożenia zeznania lub oświadczenia na temat przebiegu zdarzeń z udziałem skarżącego. Pomijając fakt, że dowód z zeznań strony nie był możliwy (zob. art. 106 § 3 p.p.s.a.), to również opis przebiegu czynności z udziałem skarżącego i Policji nie miał dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia, o czym szerzej będzie jeszcze mowa w dalszej części rozważań.

W tych okolicznościach decyzja Sądu I instancji o przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 stycznia 2016 r. nie naruszała art. 109 p.p.s.a. i nie pozbawiała skarżącego kasacyjnie możliwości obrony swych praw. Podobne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2017 r., I OSK 1263/15 (LEX nr 2357284).

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 75 i 77 k.p.a. (pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej) zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu z 2014 r. normował jedynie postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

1. 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
2. 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
3. 4) w sprawach wydawania zaświadczeń (zob. art. 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie miały więc zastosowania do spraw załatwianych w drodze czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również żaden przepis szczególny, w tym wypadku Prawa o ruchu drogowym lub rozporządzenia wykonawczego, nie odsyłał w przypadku takiej czynności do stosowania, choćby odpowiedniego, przepisów k.p.a. (jak dla odmiany uczyniono to np. w art. 65i p.r.d. lub w § 7 ust. 4 rozporządzenia MSW z 25 kwietnia 2012 r.). Z tego powodu zarzuty nawiązujące do naruszenia przepisów k.p.a., w tym również do braku reakcji na wniosek o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony, należy uznać za pozbawione podstaw.

Natomiast, co do pozostałych zarzutów zauważyć należy, że kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia, czy § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, znajduje oparcie w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym (p.r.d.), czy też wykracza poza ramy wskazanego upoważnienia ustawowego, a tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że powołany w pkt II skargi kasacyjnej art. 92 ust. 2 Konstytucji nie ma z tym zagadnieniem nic wspólnego, a umocowanie do wydania aktu wykonawczego i zakresu jego regulacji zawiera art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w powyższym przepisie, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 130 ust. 3 p.r.d.).

Natomiast art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Zauważyć przy tym trzeba, iż w przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie zaś powyższego upoważnienia stanowi przywołane uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r.

W § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, iż rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i innymi przepisami p.r.d. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące powyższe stanowisko jest w tej materii konsekwentne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego, które odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 p.r.d., który wskazuje, iż przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który wielokrotnie formułował tezę, iż ostatni z wymienionych przepisów wykonawczych odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. wyroki NSA: z 13 czerwca 2013 r., I OSK 15/2012; z 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10; z 22 listopada 2013 r., I OSK 1373/12; z 13 czerwca 2013 r., I OSK 63/12; z 16 czerwca 2016 r., I OSK 2515/14; z 22 czerwca 2017 r., I OSK 2420/15; z 28 czerwca 2017 r., I OSK 2507/15; z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1278/17). Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę.

Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o [...], a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się iluzoryczne. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.ps.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.