Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1552/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. wniósł do Starosty K. o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, uzasadniając wniosek okolicznością, że skarżący otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co miało miejsce w okresie od dnia 12 grudnia 2012 r. do 17 czerwca 2013 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta K. skierował skarżącego na badania psychologiczne. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 131 ze zm.).
M. N. odwołał się od opisanej wyżej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty K. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na bezwarunkowy, wynikający z przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, obowiązek skierowania przez starostę na badania psychologiczne osoby, która przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium podniosło, że szkolenie kierowcy, które odbywa się na gruncie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej jako: "u.p.r.d.), powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego a jego zasady zostały doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej jako: "rozporządzenie").
W szczególności § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Organ stwierdził, że § 8 ust. 6 rozporządzenia stał na przeszkodzie zmniejszeniu ilości punktów naliczonych skarżącemu w wyniku odbytego przez niego szkolenia w dniu 20 czerwca 2013 r. Odmienną sprawą, jak dalej wskazał organ, jest związanie organu administracyjnego treścią ewidencji, w której ujawniane są punkty. Organ wyjaśnił, że dopóki właściwy organ nie dokona w niej zmian (zmniejszenia ilości punktów) to starosta czy organ odwoławczy są związane takim stanem punktów, jaki jest aktualny na dzień orzekania.
W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. N., położył szczególny nacisk na § 8 ust. 6 ww rozporządzenia w świetle okoliczności, że ustawa Prawo o ruchu drogowym reguluje jedynie kwestię tego, że kierowca ma możliwość zmniejszenia liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, a nie normuje kwestii wyłączenia tego prawa w sytuacji posiadania maksymalnej liczby punktów, tym bardziej nie może tego regulować rozporządzenie wykonawcze.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. precyzując zarzuty, wskazał na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 130 ust. 3 u.p.r.d., w oparciu o który skarżący przystąpił do szkolenia w celu zredukowania ilości punktów wpisanych do ewidencji. Jak wskazał, jedynym ustawowym ograniczeniem skorzystania z powyższego uprawnienia jest brak upływu terminu rocznego od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Według twierdzeń pełnomocnika, sformułowanie w ustawie, że szkolenie powoduje zmniejszenie liczby punktów oznacza bezwarunkowy efekt, którego ograniczenie może zostać wprowadzone wyłącznie w akcie prawnym o tej samej mocy. Jakiekolwiek ograniczenie wprowadzone aktem niższego rzędu musi być uznane za wykroczenie poza materię, której regulacja jest dozwolona w aktach wykonawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne, wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, ma charakter związany. Z chwilą zatem przypisania kierowcy 24 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować go na badania psychologiczne, na wniosek komendanta wojewódzkiego policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążących przepisów art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Organy prowadzące postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego.
Jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji i w drodze czynności materialno- technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. Kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być rozważana jedynie w sprawie ze skargi na taką czynność.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii niezgodności z ustawą § 8 ust. 6 rozporządzenia, Sąd wskazał, że ocena tego przepisu musi uwzględniać nie tylko wykładnię językową, ale też systemową i funkcjonalną. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, w razie przekroczenia 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji. Przepis art. 130 ust. 3 ww. ustawy przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć zatem tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem przemawia tez § 8 ust. 6 rozporządzenia. Przepis ten odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 u.p.r.d., w którym ustawodawca upoważniając organ naczelny zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. N. wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie poprzedzających ją decyzji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie:
- 1. art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 82 ust. 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną wykładnię, tj.: błędne przyjęcie, iż na podstawie tych przepisów wykluczona jest możliwość zmniejszenia, na skutek uczestnictwa w szkoleniu, liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w stosunku do kierowcy, który przekroczył ilość 24 tego rodzaju punktów,
- 3. art. 130 ust. 3 u.p.r.d. poprzez jego niezastosowanie,
- 4. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia, w sytuacji, gdy został on wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle treści art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, Starosta wydaje decyzję gdy otrzyma wniosek od organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. W ocenie strony, Starosta nie może wydać decyzji wyłącznie na wniosek jednego z tych organów. W rozpoznawanej sprawie Starosta nie dysponował natomiast wnioskiem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Skarżący kasacyjnie wywodził również, że Komendant Wojewódzki Policji nie miał żadnych podstaw by wystąpić o skierowanie go na badania psychologiczne, gdyż w dacie sporządzenia tego wniosku skarżący nie powinien mieć na swoim koncie 25 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a 19 - jako rezultat odbytego szkolenia, dzięki któremu zredukował stan konta o 6 punktów. Przepis art. 130 ust. 3 u.p.r.d. stanowi o prawie kierowcy do uczestniczenia w szkoleniu, dzięki któremu zostanie zredukowana ilość punktów.
Jedyne ustawowe ograniczenie tego prawa odnosi się do kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nakłada dodatkowe ograniczenie wskazanego uprawnienia. Zdaniem strony, regulowanie tej materii nie jest dopuszczalne w drodze rozporządzenia, gdyż w tym zakresie brakuje delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, § 8 ust. 6 rozporządzenia wykracza poza ramy delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 u.p.r.d.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, odbycie przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., powoduje zmniejszenie liczby tychże punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Policję za naruszenie przepisów ruchu drogowego i może zostać uwzględnione przez organ administracji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje do kierowania pojazdami.
Zgodnie z art. 130 ust 1 u.p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W myśl art. 130 ust 2 u.p.r.d., punkty przypisane za określone naruszenie przepisów ruchu drogowego usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący (...), jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Kierowca wpisany do ewidencji może – zgodnie z art. 130 ust 3 u.p.r.d. - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Normę wynikającą z tego przepisu należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o których mowa w powołanym wyżej art. 130 ust 1 u.p.r.d. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami.
Przepis art. 130 ust. 4 u.p.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów.
W ocenie NSA, przedstawiona powyżej wykładnia przepisów u.p.r.d. prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami u.p.r.d. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 u.p.r.d. - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 u.pr.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust.
4. (tak NSA w wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012 LEX nr 1328347, podobnie w wyrokach: z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11 wszystkie dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Skoro w dniu 20 czerwca 2013 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d.
Tym samym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 b i ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami) były prawidłowe, a Sąd I instancji dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 130 ust. 3 u.p.r.d. i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia.
Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Podstawę materialnoprawną wydania przez Starostę decyzji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne prowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Decyzję w tym przedmiocie starosta wydaje na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Wynika to z wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu, potwierdzonej dodatkowo poprzez art. 1 pkt 49 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), w którym spójnik "i" ustawodawca zastąpił spójnikiem "lub".
Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.