Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 529/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę T. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...]. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] nr [...], którą to decyzją odmówiono T. G. prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w miejscowości D. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny został jej przydzielony na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] nr [...] na czas oznaczony do dnia [...]. Wskazał przy tym, że T. G. dwukrotnie zwracała się z prośbą o wyrażenie zgody i wydanie tytułu prawnego do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, tj. w dniu [...] oraz w dniu [...].
T. G. była poinformowana pismem z dnia [...]. o uprawnieniach i możliwościach nabycia zajmowanego lokalu oraz o obowiązku jego opróżnienia do dnia [...]. w sytuacji niepodjęcia w terminie czynności związanych z jego nabyciem.
Organ podał, że wniosek o nabycie lokalu T. G. złożyła w dniu [...]. i z uwagi na czasochłonność procedury związanej z wykupem lokalu, realizacja wniosku nie była możliwa.
Odmawiając zainteresowanej prawa do zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...], organ – jako podstawę prawną – wskazał przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że jedynie w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej. Wnioskująca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które świadczyłyby o jej wyjątkowym położeniu, warunkach społecznych, ekonomiczno – materialnych, zdrowotnych i rodzinnych, zasługujących na szczególne potraktowanie. Z kolei, fakt, że nie została poinformowana o terminie, w którym winna złożyć wniosek o nabycie przedmiotowego lokalu, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję T. G. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosła, iż posiadała tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w D. do dnia [...], oraz że przed tą datą, bo w dniu [...], wniosła o wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu oraz wniosła o wykup tego lokalu, wpłacając kwotę zryczałtowanych kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży, i regulując zaległy czynsz. Wskazała, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa powinna sprzedać jej lokal, gdyż spełniała wszystkie przesłanki do jego nabycia.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Swoje rozważania Sąd zaczął od wyjaśnienia, że w sprawie podstawę materialnoprawną stanowił art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.
Wykładnia tego przepisu, zdaniem WSA w Warszawie, prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne, a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Ustawa nie zawiera definicji "sytuacji wyjątkowej", a zatem znaczeniu etymologicznemu należy przypisać rozumienie tego określenia.
Trafnie, w ocenie Sądu, organ zauważa, za "Słownikiem Języka Polskiego" PWN Warszawa 1981 r., że na wyjątkowość sytuacji składa się – bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie, w jakim się ktoś znajduje, posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe, materialne i mieszkaniowe. Zasadnie też twierdzi, że ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Jednak, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja wyjątkowa, organ przekroczył granice uznania administracyjnego, naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwowych, wymienioną w art. 8 kpa.
Do dnia [...] skarżąca posiadała uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu położonym przy ul. [...] w miejscowości D. W okresie posiadania tego prawa, przed jego wygaśnięciem, tj. przed dniem [...]., skarżąca wniosła do organu dwa niezależne od siebie wnioski. Pierwszy z nich opatrzony był datą [...] (data wpływu do organu [...]) i zawierał prośbę "przedłużenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do momentu zakończenia zakupu tego mieszkania (...), do momentu sfinalizowania zakupu lokalu i unormowania mojej sytuacji prawnej". Drugi wniosek skarżąca złożyła w dniu [...]. i dotyczył on wykupu zajmowanego lokalu.
Sąd zwrócił uwagę, że akta administracyjne nie zawierają ani wniosku skarżącej o wykup przedmiotowego lokalu, ani dowodu na okoliczność wpłacenia przez nią kwoty [...] zł, tytułem zryczałtowanych kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży. To, że taki wniosek został przez skarżącą wniesiony i to w okresie przed dniem [...]., tj. w czasie, gdy posiadała prawo do lokalu, wynika z treści pisma organu z dnia [...].
Skoro więc skarżąca (co w sprawie jest bezsporne) wniosła przed dniem [...] dwa różne wnioski, tj. wniosek o przyznanie prawa do zamieszkiwania "o przedłużenie najmu po [...]." oraz wniosek o wykup zajmowanego lokalu i obie sprawy dotyczyły tego samego lokalu i tych samych stron, niewątpliwie w sprawie zaistniała wyjątkowa sytuacja prawna, bowiem od rozstrzygnięcia pierwszej ("o przedłużenie najmu") zależało rozstrzygnięcie drugiej sprawy ("o wykup").
Stosownie bowiem do art. 56 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo do nabycia lokalu mieszkalnego (...) przysługuje osobom posiadającym tytuł prawny do zamieszkania. A zatem w dacie wydania przedmiotowej decyzji oczywistym było dla organu, że pozbawienie skarżącej po dniu [...] prawa do zajmowanego lokalu, pozbawia ją automatycznie możliwości wykupu tego lokalu, pomimo tego, że wniosek o wykup lokalu złożyła przed dniem [...]r., tj. w czasie, gdy posiadała prawo do lokalu. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w piśmie organu z dnia [...] nr [...], w którym organ informuje skarżącą, iż z uwagi na brak prawa do zamieszkiwania po dniu [...] niemożliwa będzie realizacja wykupu przez nią zajmowanego lokalu i informuje jednocześnie, że zwraca jej wpłaconą na rzecz wykupu kwotę [...]zł.
Wydając zatem w dniu [...] decyzję odmawiającą prawa do zamieszkiwania, wojskowy organ mieszkaniowy miał świadomość, że swoją uznaniową decyzją, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...), pozbawia skarżącą wykupu lokalu, albowiem me mając prawa do lokalu (art. 56 ustawy), traci ona prawo do jego nabycia.
Zdaniem Sądu, wyjątkowa sytuacja prawna, w której znalazła się skarżąca, uzasadniała przyjęcie, iż zachodzą przesłanki wynikające z art. 29 ww. ustawy, pozwalające na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu do czasu zakończenia procedury wykupu tegoż lokalu. Tymczasem organ, nie zważając, że swoją arbitralną decyzją pozbawia skarżącą prawa do wykupu lokalu, w swoim interesie ekonomicznym (otwarciem możliwości sprzedaży lokalu na wolnym rynku) uznał, że nie zachodzi w sprawie sytuacja wyjątkowa. Działania organu przeczą zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych.
Sąd I instancji dodał także, że wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył § 3 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 4, poz. 368 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w zawiadomieniu o możliwości wykupu powinien znaleźć się termin do złożenia wniosku o nabycie lokalu, jak i termin wpłacenia kwoty równej zryczałtowanym kosztom przygotowania nieruchomości do sprzedaży. W sprawie bezsporne jest, że kierowane do skarżącej zawiadomienia o możliwości wykupu lokalu powyższych terminów nie zawierały (nie wskazywały). W ocenie Sądu, skarżąca nie może ponosić konsekwencji braku wskazania przez organ terminu do złożenia wniosku o wykup, tym bardziej, że złożyła go w czasie, gdy posiadała tytuł prawny do lokalu ([...].).
Ponadto, zaskarżona decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie spełnia wymogów z art. 107 kpa. Decyzja wydawana w ramach uznania powinna zawierać wnikliwe, rzetelne ustalenia faktyczne, jak i pełną analizę stanu prawnego, łącznie z uwzględnieniem jej skutków prawnych dla strony. Wymogów tych zaskarżona decyzja nie tylko nie spełnia, ale stanowi jawne ich zaprzeczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił je.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Opierając skargę kasacyjną na podstawie prawnej, określonej w art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem Prezesa WAM, nie istniały żadne podstawy ani przesłanki, by potraktować swoisty splot zdarzeń w kategoriach wyjątkowych. Taka sytuacja przekracza zakres wykładni słów, od których zaczyna się przepis art. 29, a niewątpliwie przyjęta przez Sąd wykładnia z pierwszej części uzasadnienia wyroku nie dawała podstaw do takiej interpretacji przepisu. Należy przyjąć, że Sąd postępował niekonsekwentnie, zamierzając w jakiś sposób pomóc skarżącej. Istnienie dwóch wniosków, z których jeden związany jest z wykupem lokalu, zaś drugi z prawem do zamieszkiwania, oznacza tylko tyle, że sprawa winna zostać załatwiona w dwóch różnych trybach – cywilnym i administracyjnym. Uznawanie takiej sytuacji za wyjątkową stanowi naruszenie art. 29 ustawy, zaś przyjęcie przez Sąd takiego stanowiska w praktyce prowadzi do naruszenia zasady funkcjonowania zakresu kompetencji organu sądowego, który poprzez treść wyroku rozstrzygnął o prawie do zamieszkiwania w lokalu. Sąd, w ten sposób, zastąpił organ właściwy do rozpatrzenia i wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G. wniosła o jej oddalenie, uznając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), uznać należy za chybiony.
Przepis art. 29 ww. ustawy stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy.
Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywiódł, że o wyjątkowości sytuacji świadczyć może jedynie całokształt okoliczności faktycznych, które tworzą stan sprawy, jak i towarzyszą rozstrzyganej sprawie, i które organ administracji jest zobowiązany uwzględnić przy dokonywaniu oceny, zwłaszcza gdy wydawana decyzja ma charakter uznaniowy.
W kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość podjętych decyzji, trafnie podnosząc, że zaistniałą sytuację można jednak było kwalifikować jako wyjątkową, biorąc pod uwagę nie tylko aspekt materialny sprawy, ale nade wszystko uwzględniając właśnie fakt uruchomienia przez skarżącą procedury wykupu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, niejako równolegle do procedury ubiegania się o zgodę na dalsze w nim zamieszkiwanie, o czym orzekające organy wiedziały. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że obie sprawy pozostają w gestii tych samych wojskowych organów mieszkaniowych.
W rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy, wyjątkowość sytuacji winna być mierzona kryteriami zindywidualizowanymi w sposób obiektywny, pozwalającymi ustalić nie tylko położenie ekonomiczno – finansowe i bytowo – egzystencjalne strony, ale także kryteriami umożliwiającymi określenie szans na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, przy uwzględnieniu jej starań w uzyskaniu własnego mieszkania, szczególnie, jeśli miałoby to nastąpić z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Tak więc, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, osobiste starania, jakie zainteresowana podjęła jednocześnie w celu wykupu lokalu mieszkalnego od organów WAM, nie mogą zostać wyeliminowane z całokształtu okoliczności faktycznych i pominięte przy ocenie wyjątkowości sytuacji. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje jedynie podnoszona przez organ czasochłonność procedury wykupu.
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, istnienie dwóch takich wniosków, załatwianych w różnych trybach, wcale nie wyklucza możliwości potraktowania tego rodzaju splotu zdarzeń faktycznych w kategoriach wyjątkowych, stwarzających podstawę do przyznania prawa do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym, choćby właśnie w celu jego późniejszego wykupu przez skarżącą, i – co ważne – nie oznacza to, że Sąd I instancji wkroczył przez to w sferę decyzyjną organu administracji. Czym innym bowiem jest kontrola legalności decyzji administracyjnej, wykonywana przez Sąd I instancji, a czym innym rozstrzyganie przez organ administracji, nawet wedle wskazań poczynionych przez tenże Sąd.
Nie jest przy tym także uzasadnione twierdzenie, że taka kwalifikacja sytuacji faktycznej nie odpowiada wykładni art. 29 ustawy. Wręcz przeciwnie, niepotraktowanie w takich okolicznościach faktycznych sprawy jako wyjątkowej narusza ten przepis, zwłaszcza w aspekcie zapobiegania bezdomności. W myśl bowiem art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej władze publiczne zobligowane są do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności zobowiązane są do przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.
Stosownie zaś do treści art. 56 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo do nabycia lokalu mieszkalnego przysługuje osobom posiadającym tytuł prawny do zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym. Wydając decyzję odmowną, na podstawie art. 29 ww. ustawy, organ nie tylko pozbawił skarżącą tytułu prawnego do lokalu, udaremniając jej tym samym możliwość jego wykupu, ale przede wszystkim, poprzez taką decyzję, odebrał prawo do dalszego zamieszkiwania w lokalu, w którym koncentrowało się jej życie.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że brak jest realnych możliwości. Ze sprawy nie wynika, by orzekające organy nie miały możliwości wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia.
Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, skutkującego koniecznością uchylenia obu wydanych decyzji.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.