Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wyrokiem z 29 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 7 listopada 2017 r., nr DLI.5.6615.2.2017.AL(DO.7), w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 11 stycznia 2016 r. wydał decyzję Nr 3/II/2016 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja zrid) dot. budowy drogi ekspresowej S8 na wskazanym w niej odcinku. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 6 lipca 2016 r., Nr DLI.6621.13.2016.MZ.29, zmienił tę decyzję w części.
Na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona m. in. nieruchomość położona na terenie powiatu wołomińskiego, w gminie R[...] – O[...], obręb N[...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr 1[...] o pow. 0,0[...] ha, wydzielona z działki nr 1[....].
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 4[...] z 22 listopada 2016 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 2[...] zł za prawo własności ww. nieruchomości, stanowiącej własność A. T. B.; odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości; zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz A. T. B. ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. B.. W odwołaniu tym skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji niesłusznie odmówiono powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucono, że została oparta na wadliwym operacie szacunkowym z uwagi na to, że rzeczoznawca majątkowy przyjął, że w sąsiedztwie nieruchomości znajdują nieruchomości niezabudowane, a działka jest położona na terenach rolnych, łąk i pastwisk.
Decyzją z 7 listopada 2017 r., Nr DLI.5.6615.2.2017.AL, Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 listopada 2016 r. w całości i orzekł o:
- 1. ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R[...] – O[...], obręb 0[...] N[...], oznaczonej jako działka nr 1[...] o pow. 0,0[...] ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26 w wysokości 2[...] zł;
- 2. powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę 1 122,70 zł (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia dwa złote 70/100) z tytułu jej wydania w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
- 3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz A. B. odszkodowania ustalonego w punkcie 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 3/11/2016 z 11 stycznia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z 29 kwietnia 2016 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2107 ze zm.) oraz jest zgodny z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się zaś do kwestii, którą skarżący podniósł w odwołaniu, Minister wskazał, że w piśmie z 22 marca 2017 r. biegły wyjaśnił, że opis stanu nieruchomości sporządzony na zlecenie Inwestora w dniu 11 stycznia 2016 r. jest jednym z podstawowych dowodów opisującym stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a tam wskazano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w sąsiedztwie działek niezabudowanych. Opis ten został sporządzony przez uprawnionego geodetę oraz rzeczoznawcę majątkowego, został też podpisany przez byłego właściciela nieruchomości. Niemniej jednak autor operatu szacunkowego wskazał, że dokonał analizy położenia działki i ustalił że nieruchomość ta bezpośrednio otoczona jest nieruchomościami niezabudowanymi.
Natomiast działki zabudowane, na które wskazuje skarżący, położone są w następujących odległościach od wycenianej nieruchomości: działka nr 1289/3 znajduje się w linii prostej w odległości ok. 200 m, działka nr 1[...] w odległości ok. 220 m natomiast działka nr 1[...] w odległości ok 250 m. Wobec czego cecha atrakcyjności lokalizacyjnej została określona jako dobra (cecha pośrednia) - położenie wśród terenów zabudowanych i niezabudowanych, natomiast stopień zagospodarowania określony został jako średni - który odpowiada gruntom, które sąsiedztwo stanowią treny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej i tereny niezabudowane. Dodatkowo podkreślono, że został on podpisany przez byłego właściciela nieruchomości.
Minister zauważył, że skarżący kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego nie przedkładając na tę okoliczność dowodu w postaci kontroperatu, jak również nie skorzystał z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Samo jednak subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Jednocześnie Minister uznał, że należało zmienić termin wypłaty odszkodowania.
Minister uznał, że należało zmienić termin wypłaty odszkodowania. Decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 3/112016 z 11 stycznia 2016 r. (decyzja zrid) została zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r., znak: DLI. 111.6621.13.2016.MZ.29. Wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VII SA/Wa 2194/16, została złożona skarga kasacyjna. W chwili procedowania decyzja zrid nie była ostateczna.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł A. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. i ustalenie na podstawie tego operatu wartości przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji wysokości odszkodowania należnego Skarżącemu, podczas gdy operat ten został sporządzony w sposób nierzetelny, a organ nie podjął należytych czynności w zakresie zweryfikowania prawdziwości danych z zakresu okoliczności faktycznych podanych w treści operatu i stanowiących podstawę ustaleń i obliczeń biegłego.;
- 2. art. 85 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich w celu zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym, jakoby przedmiotowa nieruchomość znajdowała się tylko w sąsiedztwie działek niezabudowanych, podczas gdy ustalenie tej okoliczności faktycznej było możliwe tylko w drodze oględzin, a jest to istotne dla oceny rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i wysokości odszkodowania należnego Skarżącemu;
- 3. art. 86 k.p.a. - poprzez zaniechanie przesłuchania A. B. w charakterze strony mimo, że Skarżący kwestionował prawdziwość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, a biegły powoływał się w tym zakresie na opis stanu nieruchomości, który miał być podpisany przez byłego właściciela, co zdaniem biegłego świadczy o zaakceptowaniu przez Skarżącego treści tego dokumentu, podczas gdy w takiej sytuacji konieczne było skonfrontowanie tych twierdzeń i przesłuchanie A. B. na okoliczności sporządzenia opisu stanu nieruchomości i rzeczywistego stanu zagospodarowania dziełek sąsiednich.
Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."
WSA wskazał, że podstawą materialnoprawną były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej "specustawa drogowa"), a dokładnie art. 12 ust. 4b specustawy, zgodnie z którym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Sąd I instancji wskazał, że nie można wydać decyzji o odszkodowaniu, gdy decyzja zrid nie jest ostateczna. Analiza treści decyzji organu I instancji oraz akt postępowania wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się w części ostateczna. Tak wskazał wprost Wojewoda w decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją. Priorytetem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie zatem dokonanie oceny, czy i w jakim zakresie decyzja zrid stała się ostateczna i dopiero wówczas podjęcie stosownego do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcia.
Minister Inwestycji i Rozwoju złożył skargę kasacyjną zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania podczas gdy w sprawie zastosowanie miał art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, zgodnie z którym jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 3/11/2016 z 11 stycznia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie trasy S8, którą objęta była przedmiotowa nieruchomość, należąca do Skarżących, opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności.
Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego z 11 stycznia 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można twierdzić, że brak jest podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej za przejęcie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej organy administracji publicznej zobligowane są wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w terminie liczonym niezależnie od kwestii uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W związku z powyższym zarzutem Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd i instancji,
- - rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skargę kasacyjną złożył również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że można wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania wyłącznie wtedy, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest ostateczna, podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że można wydać decyzję o odszkodowaniu również wtedy, gdy decyzja zrid została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustalającej odszkodowanie, która została wydana w oparciu o decyzję zrid opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja zrid Wojewody Mazowieckiego nr 3/II/2016 z 11 stycznia 2016 r., która objęła nieruchomość będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, została przez Wojewodę Mazowieckiego opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.
Oznacza to, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/16 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2124/17) decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r., która zmieniała w części przedmiotową decyzję zrid (wpływając na zakres jej ostateczności), nie mogło deprecjonować możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone tą decyzją zrid. Skoro bowiem przedmiotowa decyzja zrid opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności, to niezależnie od zakresu jej ostateczności zastosowanie winien znaleźć pominięty przez Sąd art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.
Mając powyższe na uwadze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 3. rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez Skarżącego kasacyjnie rozpoznania skargi na rozprawie w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, uchwała NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami wniesionych skarg kasacyjnych.
W obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, z zastrzeżeniem, że Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie powiązał zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niepowiązanie zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi przeszkody dla rozpoznania tego zarzutu.
Istota sporu dotyczy zatem zagadnienia niezastosowania art. 12 ust. 4g specustawy drogowej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 3/11/2016 z 11 stycznia 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności i która to decyzja jedynie w części jest ostateczna.
Przypomnieć należy, że przepis art. 12 ust. 4g specustawy drogowej stanowi, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do regulacji zawartej w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, zgodnie z którą decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Tak więc przepisy art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepisy te mają charakter czysto procesowy.
Niezależnie zatem od tego, w jakim zakresie decyzja zrid opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności stała się ostateczna, istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Od zakresu ostateczności decyzji zrid zależy jedynie to, w jakim zakresie odszkodowanie zostanie ustalone w trybie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, a w jakim zakresie w trybie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Tak więc nieuzasadnione jest stwierdzenie Sądu I instancji, że z uwagi na brak waloru ostateczności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 3/11/2016 z 11 stycznia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Minister Inwestycji i Rozwoju nie powinien był wydawać decyzji o odszkodowaniu, ale uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.
W świetle powyższych rozważań za zasadny należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzut naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy drogowej poprzez niezastosowanie. Tym samym za zasadny należy również uznać postawiony w skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. W wyniku niezastosowania art. 12 ust. 4b specustawy drogowej Sąd I instancji uchylił bowiem zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do dopuszczalności wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w związku z decyzją zrid, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i która to decyzja jest ostateczna jedynie w części. Naczelny Sąd Administracyjny działając na postawie art. 206 tej ustawy odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mając na uwadze, że Sąd I instancji uwzględnił skargę z powodów innych, niż wskazane w skardze.