Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 69/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Radom – Wschód w Radomiu w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz przyznał od Skarbu Państwa na rzecz adwokata P. M. kwotę 240 złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżony wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia 23 września 2013 r. D. P. (dalej powoływany jako skarżący) skierował do Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Radom - Wschód w Radomiu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której zakres określił jako: "udzielenie mu wglądu do akt sprawy [...], zastrzegając sobie prawo do wykonania fotokopii interesujących go dokumentów z akt". Wskazał również na możliwość przesłania skanu całości akt sprawy na jego pocztę elektroniczną (strona nr 2 akt administracyjnych).
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prokurator Prokuratury Rejonowej Radom – Wschód w Radomiu (powoływany dalej również jako prokurator lub organ) pismem z dnia 30 września 2013 r. wyjaśnił, iż do rozpoznania wniosku niezbędne jest wskazanie przez skarżącego "jakiej informacji żąda, w szczególności zakresu i rodzaju informacji, czyli jakie dokumenty mają mu zostać udostępnione". Organ wskazał jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest udostępnienie informacji publicznej, a nie akt zakończonego postępowania karnego (strona nr 3 akt administracyjnych).
W kolejnym piśmie skierowanym do organu w dniu 3 października 2013 r. (data wpływu 14 października 2013 r.) skarżący wyjaśnił, że w poprzednim piśmie należycie umotywował zasadność udzielenia mu informacji publicznej, przy czym domagał się zeznań świadków, podejrzanych w sprawie, uzasadnienia umorzenia śledztwa, wszelkich protokołów, wszelkiego rodzaju notatek urzędowych i dokumentów dotyczących innych czynności przeprowadzonych przez organ. Jednocześnie wskazał, że skoro organ nadal żąda sprecyzowania wniosku, to prosi o udostępnienie kart przeglądowych całej sprawy i wówczas w kolejnym wniosku wskaże, czego żąda (karta nr 4 verte akt administracyjnych).
Pismem z dnia 17 października 2013 r. (strona nr 6 akt administracyjnych) prokurator poinformował skarżącego, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku z uwagi na przesłanie akt do Komendy Miejskiej Policji celem wykonania dodatkowych czynności, a następnie pismem z dnia 25 października 2013 r. zawiadomił go, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 31 października 2013 r. D. P. złożył skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Radomiu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi nieudostępnienie w ustawowym terminie informacji publicznej w postaci kart przeglądowych sprawy [...]. Poza tym skarżący podnosił m.in. że domagał się wglądu do akt, z możliwością kopiowania interesujących go dokumentów oraz potwierdził fakt żądania przesłania mu skanów dokumentów na jego pocztę elektroniczną.
W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że akta postępowania przygotowawczego same w sobie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., powoływanej dalej zwanej "u.d.i.p."). W ocenie prokuratora skarżący żądał dostępu do całości akt zakończonego postępowania karnego [...], które nie mogą zostać udostępnione w trybie wspomnianej ustawy. Organ dodał, że skarżący nie wyjaśnił, do jakich dokumentów domaga się dostępu i nie określił, jaką informację chciałby uzyskać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 69/13 skargę na bezczynność organu stwierdził, że w sytuacji, w której organ będący adresatem wniosku uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zawiadamia o tym wnioskodawcę stosownym pismem. Środkiem umożliwiającym zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest zaś skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu tego rodzaju skargi jest zatem rozstrzygnięcie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, czy też nie.
W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ w pismach z dnia 30 września 2013 r. i z dnia 17 października 2013 r., znak [...] stwierdził, że zawarte we wniosku żądanie nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko to Prokurator podtrzymał również w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że żądane informacje w zakresie "dostępu do wszystkich dokumentów" nie stanowią informacji publicznej, do której udostępnienia zobligowany był organ.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu. Jednak uprawnienie, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta takie podlegają przy tym przepisom szczególnym dotyczącym zarówno ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.
Zatem żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Poza tym Sąd I instancji powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, zgodnie z którym "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej."
W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, nie domaga się w istocie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Postępowanie takie odbywa się natomiast na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania karnego.
W skardze kasacyjnej z dnia 12 maja 2014 r. D. P., powołując się na przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8, art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1, art. 176, art. 177 § 1 oraz art. 250 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pierwszego punktu rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:
- 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi i tym samym brak zobowiązania Prokuratora Rejonowego w Radomiu do udostępnienia D. P. żądanej informacji publicznej poprzez udostępnienie mu kart przeglądowych akt zakończonego postępowania przygotowawczego [...],
- 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na uznanie, iż Prokurator Rejonowy w Radomiu nie pozostawał w bezczynności, w sytuacji, gdy organ ten, będąc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie miał prawnych podstaw do odmowy realizacji wniosku skarżącego uzasadniając to faktem żądania dostępu do całości akt zakończonego postępowania, w sytuacji gdy skarżący w swym wniosku nie żądał dostępu do całości akt, ale precyzyjnie wskazał, że żąda udostępnienia mu jedynie kart przeglądowych tych akt, czym Prokurator Rejonowy w Radomiu naruszył prawo materialne, tj. przepisy art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. Nadto, poza bezpośrednim naruszeniem przywołanych przepisów prawa, postępowanie organu w sposób oczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego jakim jest pozbawienie go ustawowego prawa do otrzymania informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe wniesiono o:
- 1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2. przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata P. M. kwoty 180 złotych oraz kwoty 41,140 złotych stanowiącej 23% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - pełnomocnik oświadcza, iż opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że ustalenia dokonane przez organ, które zostały następnie powielone przez Sąd I instancji, stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, którego prawidłowa ocena powinna prowadzić do przyjęcia, iż skarżący nie żąda dostępu do całości akt zakończonego postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w Radomiu, zarejestrowanych pod sygnaturą [...], a prosi o udostępnienie mu jedynie kart przeglądowych tychże akt. Wynika to wprost z treści pisma skarżącego z dnia 3 października 2013 r., doręczonego organowi w dniu 14 października 2013 r., karta 4 verte akt administracyjnych.
Podnoszono również, że organ w żaden sposób nie odniósł się do wspomnianego wniosku, a co za tym idzie - z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych przepisami art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 35 § 1 - 3 k.p.a. - w dniu badania sprawy przez Sąd I instancji, organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania tak sformułowanego wniosku. Sąd I instancji nie miał zatem prawnych i faktycznych podstaw do przyjęcia, iż Prokurator Rejonowy Radom Wschód w Radomiu nie pozostawał w bezczynności, a co za tym idzie powinien - działając na podstawie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. - zastosować przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. i uwzględnić skargę oraz zobowiązać organ do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej poprzez udostępnienie mu kart przeglądowych akt zakończonego postępowania przygotowawczego o sygn. akt 1 Ds. 484/12 (czego nie uczynił) zamiast zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. mimo braku podstaw do jego zastosowania i wydania wyroku oddalającego skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 5 czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 179 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy w Radomiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, argumentując m.in., że nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego podnoszonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby skarżący nie żądał dostępu do całości akt zakończonego postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Radom – Wschód Radomiu pod sygn. [...] a jedynie udostępnienia mu kart przeglądowych tychże akt. Należy mieć na uwadze, że skarżący pismem z dnia 25 września 2013 r. żądał dostępu do akt [...], prawa do wykonania fotokopii lub wystąpienia o sporządzenie kopii interesujących go dokumentów z akt. Kolejnym pismem z dnia 3 października 2013 r. wskazał, że żąda zeznań świadków i podejrzanych w sprawie, uzasadnienia postanowienia o umorzeniu śledztwa i innych dokumentów z akt, w tym karty przeglądowej akt sygn. [...]. W tym świetle zupełnie chybione są zaś twierdzenia skarżącego, iż żąda on jedynie kart przeglądowych akt sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zostały precyzyjnie sformułowane. Powinny one bowiem odnosić się do naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a więc przede wszystkim naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarga kasacyjna nawiązuje jednak w istocie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które dotyczą konieczności rozpatrzenia wniosku i odniesienia się do niego w takim zakresie, w jakim został on sformułowany (art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy).
Jednocześnie zarzuca, że Prokurator Rejonowy w Radomiu i Sąd I instancji naruszyły prawo przez niezastosowanie tych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd podniesione zarzuty kasacyjne pozwalają na dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Bezsporna jest bowiem okoliczność, że skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego - w piśmie z dnia 3 października 2013 r. (na odwrocie 4 karty akt administracyjnych) jak i w skardze do Sądu I instancji z dnia 30 października 2013 r. (karta nr 3 akt sądowych) podnosił kwestię udostępnienia kart przeglądowych sprawy oznaczonej sygn. akt [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnosi się do tej zasadniczej – z punktu widzenia merytorycznej oceny sprawy – kwestii. Sąd I instancji rozpatrzył sprawę jako dotyczącą wniosku skarżącego odnoszącego się do całości akt prokuratorskiego postępowania przygotowawczego. Kwestia ta była już wielokrotnie rozpatrywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w której wskazano, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skardze kasacyjnej trafnie jednak wskazano, że zarówno wniosek skarżącego z dnia 3 października 2013 r. (na odwrocie 4 karty akt administracyjnych), jak i skarga do Sądu I instancji z dnia 30 października 2013 r. (karta nr 3 akt sądowych) dotyczyła dostępu do kart przeglądowych prokuratorskiego postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...]. Zgodnie zaś z § 50 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 5/10 Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, dla spraw zarejestrowanych w repertorium "Ds" zakłada się akta główne i akta podręczne. W aktach głównych spraw zarejestrowanych w repertorium "Ds" zakłada się kartę przeglądową zawierającą spis zawartych w nich dokumentów. Jeżeli akta zawierają więcej tomów, kartę przeglądową zakłada się dla każdego z nich.
Pozwala to przyjąć, że w aktach przygotowawczego postępowania prokuratorskiego znajdują się - objęte żądaniem skarżącego - karty przeglądowe akt, zaś Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii nieudostępnienia przez organ wspomnianych dokumentów.
Obowiązkiem Sądu I instancji jest zaś dokonanie kompleksowej i precyzyjnej analizy całości sprawy, umożliwiającej rzeczywistą i efektywną kontrolę zaskarżonego orzeczenia w ramach nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie postępowania kasacyjnego. W przeciwnym razie Sąd kasacyjny niejako po raz pierwszy poddaje analizie faktograficznej i prawnej rozpatrywaną sprawę. Taka sytuacja nie jest jednak dopuszczalna z powodu naczelnych zasad, które legły u podstaw postępowania przed sądami administracyjnymi, w szczególności zaś zasady dwuinstancyjności postępowania.
Sąd kasacyjny może poddać kontroli instancyjnej jedynie wyrok, w którym Sąd I instancji zajmie merytoryczne stanowisko w kwestiach istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym przypadku charakteru prawnego kart przeglądowych prokuratorskiego postępowania przygotowawczego. Taki jest bowiem cel postępowania przed Sądem I instancji, który jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został w niniejszym postępowaniu osiągnięty.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w pewnym stopniu wpływ na pominięcie kwestii charakteru prawnego kart przeglądowych prokuratorskiego postępowania przygotowawczego mogła mieć treść wniosków skarżącego kierowanych do organu w toku postępowania administracyjnego, jak też treść jego skargi z dnia 30 października 2013 r. (karty nr 3-4 akt sądowych). W pismach tych skarżący domagał się bowiem jednocześnie udostępnienia kart przeglądowych prokuratorskiego postępowania przygotowawczego, jak też dostępu do całości akt sprawy i kopiowania interesujących go dokumentów. Należy jednak zaznaczyć, że jeżeli organ lub sąd administracyjny miały wątpliwości wynikające z niewystarczająco precyzyjnego sformułowania wniosku, mogły skorzystać z możliwości wezwania skarżącego do jego sprecyzowania.
W związku z tym należy stwierdzić, że uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji pozbawione jest koniecznej z punktu widzenia standardów postępowania sądowoadministracyjnego analizy merytorycznej i prawnej charakteru prawnego kart przeglądowych postępowania prokuratorskiego przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Radom – Wschód w Radomiu pod sygn. [...] w kontekście obowiązywania reżimu prawnego wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
To zagadnienie prawne nie zostało rozpatrzone, ani rozstrzygnięte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i z tego powodu został on uchylony. Należy jeszcze raz podkreślić, że kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania kasacyjnego, choćby z uwagi na poszanowanie wspomnianej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też Sąd I instancji zajmie jednoznaczne stanowisko w tym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ stosownie do treści art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., a nie przez Naczelny Sąd Administracyjny.