Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1201/14 oddalił skargę Ligi Obrony Kraju w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne działki gruntu.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na przebudowie i rozbudowie odcinka ul. J.H. D. (drogi powiatowej) wraz z dwiema łącznicami oraz ulic: Al. J. P.(drogi gminnej) i H. S. (drogi powiatowej) na odcinku od ulicy O. do ulicy B. w B., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. 0,0474 ha, nr geod. [...] o pow. 0,0328 ha, nr geod. [...] o pow. 0,1013 ha i nr geod. [...] o pow. 0,0290 ha. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]
Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta B. działający jako Starosta poinformował Ligę Obrony Kraju w W. jako posiadacza nieruchomości objętych wskazaną decyzją, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za w/w działki.
Ustalając stan prawny nieruchomości organ powołał się na odpis z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w B., IX Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], (z której geodezyjnie wydzielone zostały m. in. działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]), z którego wynikało, że w dziale II (własność) ujawniona jest Gminy B., a w pozostałych działach, tj. III (prawa, roszczenia i ograniczenia) oraz w IV (hipoteki) brak jest jakichkolwiek wpisów. W celu bezspornego ustalenia praw rzeczowych do przedmiotowych działek, organ I instancji w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. wezwał Ligę Obrony Kraju w W. do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie praw do przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący nie przestawił wymaganych dokumentów. Ponadto w toku postępowania organ ustalił też, że Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...] i oddalił wniosek Ligi Obrony Kraju o zasiedzenie w/w działek.
Prezydent Miasta B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne działki gruntu położone w B., oznaczone: nr geod. [...], nr geod. [...], nr geod. [...] i nr geod. [...], wskazując w uzasadnieniu, że Liga Obrony Kraju w W. nie wykazała praw rzeczowych do w/w nieruchomości, a samo posiadanie pomimo, że pozostaje pod ochroną prawa nie jest podstawą do wypłaty odszkodowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Liga Obrony Kraju w W. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 104 § 2 i art. 105 § 1 kpa, art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 3, § 4, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania. Zdaniem pełnomocnika strony w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.
W ocenie autora odwołania organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. nie ustalił, czy Liga Obrony Kraju w W. dysponuje innym, poza własnością i użytkowaniem wieczystym, prawem rzeczowym oraz nie uwzględnił faktu, iż skarżąca jest posiadaczem samoistnym w/w nieruchomości od 1955 r., ponadto błędnie uznał, że przekształcenie prawa w trybie rozporządzenia wymagało decyzji o charakterze konstytutywnym. Ponadto - jak podkreślił autor odwołania - skarżąca spełniała kryteria określone w § 4 rozporządzenia, ponieważ znajdujące się na nieruchomości budynki i urządzenia wybudowała z własnych środków.
Ponadto zgodnie z § 3 rozporządzenia odwołujący, jako organizacja społeczna - stowarzyszenie wyższej użyteczności, nabył prawo użytkowania tej nieruchomości z mocy prawa, bez konieczności potwierdzenia tego faktu jakąkolwiek decyzją. W związku z powyższym skarżącej przysługiwało co najmniej prawo użytkowania przedmiotowych działek.
Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że kwestie związane z ustaleniem wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która w art. 12 ust. 4f precyzuje, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie: dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było więc ustalenie, czy skarżącej przysługiwało prawo użytkowania wieczystego lub ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości przejętej pod drogi publiczne.
Organ odwoławczy podkreślił, że Liga Obrony Kraju w W. pomimo stosownego wezwania, nie przestawiła wymaganych dokumentów, takich jak: akt notarialny, odpis księgi wieczystej czy decyzja administracyjna, potwierdzających posiadanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie w styczniu 2001 r. skarżąca została wpisana jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów, tym niemniej, jak podkreślił organ odwoławczy, dane zamieszczone w rejestrze mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Sam zatem wpis podmiotu jako użytkownika wieczystego w ewidencji gruntów nie może, zdaniem Wojewody, stanowić jedynej podstawy bezspornego uznania strony za podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania. Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że Sąd Okręgowy w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2013 r. i oddalił wniosek Ligi Obrony Kraju w W. o zasiedzenie powyższych nieruchomości. Powyższe orzeczenie Sądu uniemożliwia - zdaniem Wojewody - powoływanie się na nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie, w tym także na dokonanie wpisu w księdze wieczystej.
Podsumowując organ II instancji stwierdził, że skoro podmiot, na rzecz którego miało zostać wypłacone odszkodowanie, nie przedstawił wymaganych dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego praw do nieruchomości, to w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie. Organ prowadzący postępowanie nie mógł więc w takiej sytuacji orzec co do istoty sprawy i zobligowany był do zakończenia postępowania w sposób formalny.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Liga Obrony Kraju w W., zarzucając jej naruszenie:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania jest prawidłowa wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do przyznania wnioskodawcy odszkodowania pomimo zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
2/ art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co było uzasadnione z uwagi na brak wydania przez organ I instancji decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, pomimo braku spełnienia przesłanek do umorzenia postępowania, a wydanie decyzji przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, po raz pierwszy w toku całego postępowania, pozbawiłoby stronę możliwości kontroli instancyjnej decyzji merytorycznej, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa;
3/ art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności w zakresie braku uzasadnienia podstaw umorzenia postępowania, przyjęcia niezasadności wypłaty odszkodowania oraz braku odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w tym zakresie;
4/ art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz uznanie, że to wnioskodawca miał wykazać, by przysługiwało mu prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości, w sytuacji gdy to na organie spoczywa ciężar zebrania i rozpatrzenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz poprzez zaniechanie ustalenia czy skarżącemu przysługiwało inne niż własność lub użytkowanie wieczyste prawo rzeczowe, w szczególności poprzez nieustalenie czy w stosunku do przedmiotowych nieruchomości została wydana decyzja w sprawie zmiany niektórych praw w prawo użytkowania wieczystego bądź użytkowania w trybie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r.;
5/ art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca był podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w rozumieniu tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powielił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślając, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która stanowiłaby podstawę umorzenia postępowania. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje bowiem na brak przesłanek do uwzględnienia żądania wypłaty odszkodowania, a takie rozstrzygnięcie powinno być zawarte w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Uzupełniając z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 kpa autor skargi podkreślił, że organy nie ustaliły podstawy prawnej korzystania przez skarżącą z przedmiotowej nieruchomości, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że było to posiadanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1201/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że o regułach, według jakich należy ustalać krąg stron stanowi art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm., zwanej dalej także specustawą). W przepisie art. 12 ust. 4f specustawy ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są: dotychczasowy właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ograniczonymi prawami rzeczowymi w myśl art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Przy czym jak stanowi art. 245 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, a forma aktu notarialnego jest potrzebna tylko dla oświadczenia właściciela, który prawo ustanawia.
Sąd podkreślił, że odszkodowanie może skutecznie otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo rzeczowe w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W ocenie Sądu cytowany przepis zawiera numerus clausus podmiotów uprawnionych do rekompensaty na podstawie przepisów specustawy drogowej, a więc rekompensaty ustalanej w trybie administracyjnym. Inaczej rzecz ujmując tylko te podmioty posiadają bezpośredni interes prawny do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy drogowej, a więc posiadają indywidualny, wynikający z konkretnej normy prawa administracyjnego interes prawny (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. II SA/Bk 316/12)
W ocenie Sądu prawidłowe ustalenie stron postępowania zależy od wnikliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego przejętej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Określając uprawnionych do otrzymania odszkodowania, ustawodawca określił tym samym krąg stron postępowania odszkodowawczego wobec danej nieruchomości, jednakże, wbrew temu co wywodzi pełnomocnik skarżącej, to każda z tych osób musi udowodnić swój przymiot strony dokumentem o przysługiwaniu określonego prawa rzeczowego, jeżeli prawa te nie wynikają z księgi wieczystej. W postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę podstawowym dowodem dla ustalenia stanu prawnego takiej nieruchomości jest wpis prawa własności ewentualnie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Wpis taki korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.
W przedmiotowej sprawie organy, powołując się na odpis z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w B., IX Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (z której geodezyjnie wydzielone zostały m. in. działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]) ustaliły, że w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina B., a w pozostałych działach brak jest jakichkolwiek wpisów. Skoro zatem prawomocne orzeczenie sądowe, odnośnie wpisu w księdze wieczystej, nie zostało skutecznie wzruszone przez skarżącą, nie ma żadnych podstaw do kwestionowania tak ustalonych praw własnościowych gminy. W dalszej kolejności pozostało więc ustalić czy skarżącej przysługiwało prawo użytkowania wieczystego lub ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości przejętej pod drogę.
Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie kopia pisma Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...], z treści którego wynika, że Zarząd Miasta B. na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 1999 r. postanowił oddać w użytkowanie wieczyste na rzecz Ligi Obrony Kraju w W., w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość zabudowaną, stanowiącą własność Gminy B., położoną w B. przy ul. S. [...], oznaczoną jako działka nr [...], w obr. [...] oraz odpłatnie przenieść własność budynków usytuowanych na tej nieruchomości, tym niemiej prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tymczasem, jak wynika z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wpisu tego w księdze wieczystej.
Wpis do księgi ma charakter konstytutywny, co oznacza, że powstanie prawa użytkowania wieczystego i jego przejście na nabywcę uzależnione jest od dokonania wpisu w księdze wieczystej. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że w księdze wieczystej nieruchomości, z której wyodrębnione zostały działki przejęte pod drogę, brak jest takiego wpisu. Skarżąca powołuje się wprawdzie na wpis prawa użytkowania wieczystego w operacie ewidencji gruntów i budynków, tym niemiej jak słusznie zaakcentowały organy, ewidencja nie służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie rejestrowaniu tego stanu na podstawie dokumentów źródłowych. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny (tak NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 978/11).
Sam wpis podmiotu jako użytkownika wieczystego w ewidencji gruntów nie może stanowić podstawy bezspornego uznania strony za podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania. Tym bardziej, że wpis w rejestrze określonej osoby jako właściciela nie przesądza absolutnie o jej prawach do danej nieruchomości w zakresie powierzchni lub granic. Wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości, ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z tego też względu za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. IV SA/Wa 1862/13).
Sąd wskazał, że w sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że organy celem bezspornego ustalenia, czy skarżącej przysługuje do przejętej nieruchomości jakiekolwiek prawa rzeczowe, wezwały stronę skarżącą do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie takich praw w formie przykładowo: aktu notarialnego, odpisu z księgi wieczystej czy decyzji administracyjnej. Skarżąca wymaganych dokumentów nie przestawiła. Ponadto, jak ustalono w toku postępowania, Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...] i oddalił wniosek skarżącej o zasiedzenie w/w działek. Powyższe orzeczenie jest prawomocne, co oznacza, że skarżąca nie może powoływać się skutecznie na nabycie prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez zasiedzenie.
W ocenie Sądu z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika też, jak słusznie uznały organy, aby skarżąca dysponował innym ograniczonym prawem rzeczowym do przejętych nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej uprawnienie do otrzymania odszkodowania wywodzi wprawdzie z uznania skarżącej co najmniej za użytkownika, jednakże, jak podkreślono już wyżej, zgodnie z art. 245 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, a forma aktu notarialnego jest potrzebna dla oświadczenia właściciela, który prawo ustanawia. Skoro w aktach sprawy brak jest aktu notarialnego, który zawierałby oświadczenie woli właściciela nieruchomości o ustanowieniu na rzecz skarżącej użytkowania, również skarżący nie przedłożył stosownego dokumentu, to wywodzenie przez pełnomocnika, iż skarżąca takim prawem dysponuje jest gołosłowne.
W ocenie Sądu skoro podmiot występujący z żądaniem wypłaty odszkodowania nie posiada, jak wynika z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, przymiotu strony, to uznać należy, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa, o czym prawidłowo orzekły organy. Zdaniem Sądu w sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Liga Obrony Kraju w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem, że wobec braku przesłanek materialnoprawnych do przyznania skarżącemu odszkodowania postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu;
2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem, że pomimo braku przesłanek materialnoprawnych do przyznania skarżącemu odszkodowania brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej;
3/ art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Liga Obrony Kraju nie miała przymiotu strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego, a ponadto żądała ona od organu podjęcia określonej czynności - wypłaty odszkodowania ze względu na swój interes prawny.
4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów proceduralnych przedstawionych w skardze, a dotyczących bezzasadnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy należało wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. 5/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. braku wskazania podstawy prawnej takiego przyjęcia i jej wyjaśnienia.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem braku uprawnień skarżącego do uzyskania odszkodowania za przejętą nieruchomości, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżący był podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w rozumieniu tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku co do istoty sprawy;
2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. - w przypadku uznania, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego;
3/ zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że najbardziej istotnym naruszeniem jest utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego, co oparte zostało na błędnym przyjęciu spełnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Sąd przyjął za organem II instancji, że nie doszło do wykazania przez skarżącą praw rzeczowych do przedmiotowych nieruchomości. Abstrahując od tego, że skarżący kwestionuje ustalenia organów w zakresie nieprzysługiwania mu żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości, pełnomocnik strony podkreślił, że nawet gdyby tak było, to okoliczność ta stanowić może podstawę odmowy przyznania odszkodowania (brak przesłanki z art. 12 ust. 4f ustawy), ale z pewnością nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w sprawie nie ma wątpliwości, że posiadanie prawa rzeczowego, wymienionego w art. 12 ust.4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest jedną z podmiotowych przesłanek merytorycznych przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie tej ustawy. Już samo jej umiejscowienie w odrębnej ustawie świadczy o materialnoprawnym, a nie formalnym charakterze tej przesłanki. A zatem wystąpienie takiej przesłanki powinno prowadzić do wydania decyzji merytorycznej co do istoty sprawy, a nie decyzji o umorzeniu postępowania.
Ewentualny brak tytułu prawnego do nieruchomości - brak uprawnień do uzyskania odszkodowania, winien skutkować wydaniem decyzji merytorycznej co do istoty sprawy polegającej na odmowie przyznania odszkodowania.
Sąd poczynił ustalenie, że skarżącej Lidze Obrony Kraju nie przysługuje w sprawie przymiot strony, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Stwierdzenie takie jest w ocenie skarżącej jest całkowicie bezpodstawne, a sam Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska, ani nie wskazał podstaw prawnych uzasadniających jego zajęcie. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną w postępowaniu o ustalenie wysokości i opłaty odszkodowania za działki gruntu co do których wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest podmiot, który uprawniony jest do uzyskania takiego odszkodowania.
W ocenie skarżącej jest ona takim podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 4f specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji, inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże niezależnie od powyższego każdy podmiot starający się o uzyskanie takiego odszkodowania uzyskuje status strony. W przeciwnym bowiem przypadku w razie zakwestionowania przez organ uprawnień do uzyskania odszkodowania podmiot taki nie miały żadnej możliwości zaskarżenia takiej decyzji, jako że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronom.
Nadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu [...] maja 2015 r. odbędzie się przed Sądem Najwyższym rozprawa kasacyjna w sprawie [...] ze skargi Ligi Obrony Kraju, której przedmiotem jest zbadanie zasadności oddalającego wniosek o zasiedzenie postanowienia Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] maja 2014 r., wydanego w sprawie [...]. Powyższy wyrok stanowi podstawę stanowiska zajętego przez Sąd oraz organy obu instancji, stąd jego ewentualne uchylenie wiązać się będzie automatycznie z niezasadnością stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Innymi słowy trwa procedura mająca na celu podważenie orzeczenia będącego jedną z podstaw zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Podmiotom, które utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej), przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Oznacza to, że odszkodowanie może otrzymać tylko i wyłącznie ten podmiot, któremu w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, przysługiwało prawo rzeczowe. Ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe następuje na podstawie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej lub też innych dokumentach potwierdzających tytułu prawny do nieruchomości.
Podmioty te mają status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 28 kpa stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji zgromadził materiał dowodowy w zakresie, w jakim konieczne to było do dokonania weryfikacji czy Liga Obrony Kraju w W. jest uprawniona do przyznania jej odszkodowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody P. i wskazanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz badał kwestię prawidłowości oceny przez organ administracji postępowania w zakresie ustalenia czy skarżącej przysługują do przejętej nieruchomości jakiekolwiek prawa rzeczowe. Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 kpa.
Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organu Sąd wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe właściwy organ winien je umorzyć i uznał, że zasadnie stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania wobec niewykazania przez skarżącą żadnych praw do przejętej pod drogę nieruchomości. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty.
W powyższym kontekście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy.
Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Jedynie w sytuacji, gdy np. lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, to wówczas naruszałoby prawo. Tymczasem wszystkie prawem wymagane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f specustawy, pomimo, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazuje, że Liga Obrony Kraju w Warszawie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania to w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie złożył dowodu, który potwierdzałby, że skarżąca była właścicielom nieruchomości, użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że podstawą stanowiska zajętego przez Sąd było postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...] oddalające wniosek o zasiedzenia, gdy tymczasem od powyższego orzeczenia wniesiono skargę kasacyjną. Podkreślić należy, że Sądowi z urzędu wiadomo, że postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Sąd Najwyższy postanowieniem wydanym w sprawie sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną.
Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.