Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 523/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działki nr [...] k.m. 3 o powierzchni 7,3400 ha, położonej w miejscowości [...], powiat [...] – nr księgi wieczystej [...] – stanowiącej własność D.O., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na przeprowadzenie inwestycji pn. "Budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]", na obszarze 0,07 ha należącym do powyższej nieruchomości oraz dokonanie w ww. księdze wieczystej wpisu, zgodnie z art. 214 ust. 7 u.g.n.
Do wniosku dołączono wypis z rejestru gruntów, załącznik nr 1 do umowy w skali 1:2000 z zaznaczonym słupem kratowym, wypis i wyrys z m.p.z.p. w skali 1:5000 oraz protokół rokowań z [...] marca 2012 r., z treści którego wynika, że przyczyną brak porozumienia były rozbieżne oczekiwania stron co do wysokości rekompensaty za zajęcie nieruchomości pod linię energetyczną, jak również niezgodność, co do przeprowadzenia linii energetycznej przez teren nieruchomości w sytuacji, gdy na tym terenie znajduje się las. Negocjacje dotyczyły bowiem nie tylko działki objętej ww. wnioskiem, ale także działki o nr ewid. [...], obręb [...], której skarżąca jest również właścicielem.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję Starosty [...] ego z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Starosta [...] pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia koncepcyjnego przebiegu linii energetycznej opracowanego na mapie do celów projektowych, w terminie 6 tygodni od dnia otrzymania wezwania.
Spółka w dniu [...] marca 2013 r. przesłała do Starosty [...] pismo z kserokopią mapy do celów projektowych z naniesioną trasą linii energetycznej 110 kV w obrębie przedmiotowej działki oraz mapę topograficzną z zaznaczoną lokalizacją działek objętych postępowaniem. Z przesłanych dokumentów wynikało, że inwestycja w obrębie działki nr ewid. [...] k. m. 3 w [...] polega na podwieszeniu nad nieruchomością linii elektroenergetycznej i posadowieniu na niej słupa nośnego. Szerokość pasa technologicznego linii wynosić będzie 22 metry (po 11 m od osi linii), a ograniczenie prawa własności dotyczyć będzie powierzchni 0,6288 ha.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], k. m. 3, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością D.O., przez zezwolenie [...] z siedzibą w [...] na wybudowanie na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV, relacji [...]. W sentencji decyzji organ wskazał, że ograniczenie dotyczy powierzchni 0,6288 ha na działce [...], k. m. 3 w [...], a jego zakres określa załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał na przeprowadzone w sprawie czynności oraz zgromadzony materiał dowodowy, przytoczył przepisy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się protokół potwierdzający przeprowadzenie rokowań, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia; w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr XIX/110/08 Rady Gminy w [...] z dnia 29 sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Op. nr 75, poz. 1921 z dnia 7 października 2008 r.), na działce o nr ewid. [...], k. m. 3, położonej w [...], został wrysowany przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia i tym samym przedstawiony przez wnioskodawcę projekt projektowanej linii jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; linia elektroenergetyczna 110 kV została zaprojektowana zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] listopada 2012 r., która na terenie [...] przewiduje podziemny przebieg linii aż do przejścia skrzyżowania z istniejącą napowietrzną linią 400 kV; Powiatowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w [...] w opinii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pozytywnie zaopiniował usytuowanie przedmiotowej sieci, a zatem przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja spełnia wymagane warunki, w tym i związane z zaplanowaniem jej w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości.
Organ uzasadnił nadto, że linia energetyczna zapewni powiązanie linii energetycznych 110 kV istniejących na terenie województwa opolskiego z liniami 110 kV województwa [...], co zwiększy pewność i niezawodność zasilania w energię elektryczną mieszkańców powiatu [...] ego i ograniczy dla nich do minimum skutki ewentualnych awarii na liniach 110 kV. Dodatkowo organ stwierdził, że inny przebieg planowanej linii elektroenergetycznej jest niemożliwy ze względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a całkowite odstąpienie od inwestycji jest niemożliwe ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego rejonu.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się D.O. We wniesionym odwołaniu podkreśliła, że decyzja jest dla niej krzywdzącą i dalece niekorzystna, gdyż działka nr [...] może być zalesiona w dowolnym terminie, a budowa linii nad działką znacznie to utrudni. Proponowane natomiast przez inwestora odszkodowanie jest zaniżone i nieadekwatne do cen obowiązujących na rynku.
Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] ego z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu podkreślił, że budowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz że projektowany przebieg inwestycji przez działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, iż działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "RZ" (tereny zieleni nieurządzonej) oraz "RL" (użytki leśne), na których dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, którą stanowią przewody lub urządzenia elektrycz[...] jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Powołując się na stanowisko prezentowane w doktrynie organ uznał, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań – jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości – oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.
Czynności dotyczące rokowań zostały udokumentowane w protokole rokowań z dnia 1 marca 2012 r., a brak porozumienia był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Uzasadniał dalej, że analiza akt sprawy dowodzi, że Starosta [...] przeprowadził bardzo wnikliwe postępowanie wyjaśniające.
W szczególności organ I instancji ustalił, że inwestycja w obrębie działki nr [...] polegać będzie na podwieszeniu nad nieruchomością linii elektroenergetycznej i posadowieniu jednego słupa nośnego. Ponadto ustanowiony zostanie pas technologiczny o szerokości 22 metry (po 11 metrów od osi linii), a ograniczenie prawa własności dotyczyć będzie powierzchni 0,6288 ha w tej działce. W celu przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, jak również zbadania możliwości zaprojektowania alternatywnego jej przebiegu, organ I instancji wystąpił do Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...] z prośbą o wydanie opinii na temat usytuowania sieci elektroenergetycznej 110 kV na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o ograniczenie, która potwierdziła bezkolizyjność projektowanej sieci elektroenergetycznej z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, obiektami budowlanymi oraz znakami geodezyjnymi.
Ponadto organ potwierdził, iż linia elektroenergetyczna 110 kV została zaprojektowana zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
W ocenie organu odwoławczego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność D.O. jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właściciela zajętej nieruchomości. Alternatywny przebieg planowanej inwestycji jest niemożliwy z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła D.O. Domagała się w niej uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do danego stanu faktycznego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie bądź niezastosowanie. Nadto decyzji Wojewody Opolskiego zarzuciła naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, w rezultacie czego nastąpiło wydanie decyzji odwoławczej na niekorzyść strony odwołującej się.
W uzasadnieniu skargi dowodziła, że zaskarżone decyzje w ogóle nie uwzględniają interesu prywatnego skarżącej. Decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. musi mieć charakter wyjątkowy i stąd też zakres ograniczenia prawa własności z pominięciem zgody właściciela musi być ściśle określony, tj. jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji i zakres ograniczenia władztwa tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. W przedmiotowej sprawie ten wymóg nie został spełniony, gdyż w zaskarżonych decyzjach zakres ograniczenia prawa własności określono w sposób niedokładny, niekonkretny i niepozwalający na ustalenie na czym ma polegać. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w decyzjach nie ustalono zasad, terminów oraz sposobu naprawienia szkód wynikających z przeprowadzenia inwestycji, w tym również konserwacji i napraw elementów linii. Akcentowała, że żaden z organów procedujących w sprawie, pomimo zgłaszania nadzwyczajnych okoliczności związanych z możliwością zalesienia w każdym czasie działki nr ewid. [...], nie ustosunkował się do tego i nie uwzględnił tego, że przeprowadzenie linii energetycznej przez ww. działkę uniemożliwi uzyskanie zgody ARiMR na przyznanie dopłat z tytułu zalesienia.
Zauważyła, że organy nie zbadały również możliwości alternatywnego przebiegu linii poprzez nieruchomości sąsiednie. Zdaniem skarżącej, także przeprowadzone rokowania nie odpowiadały zamierzeniom ustawowym, gdyż inwestor pomimo zamieszczenia w pkt 5 protokołu rokowań zapisu, że zajmie stanowisko wobec propozycji właściciela nigdy nie udzielił skarżącej odpowiedzi na jej propozycję, co oznacza, że do negocjacji w ogóle nie doszło. W przekonaniu skarżącej, zaskarżone decyzje wydane zostały także z naruszeniem przepisów proceduralnych, gdyż jej przesłuchanie w trakcie rozprawy administracyjnej zostało przeprowadzone pobieżnie i zdawkowo. Organ nie dokonał nadto analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, która to analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zauważyła nadto, że Wojewoda Opolski pogorszył jej sytuację, gdyż w decyzji odwoławczej, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości, niejako dodał od siebie – jak to określiła skarżąca – postawienie jednego słupa.
Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., II SA/Op 523/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być przy tym poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.).
Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 2 u.g.n. zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i innych urządzeń może być udzielone z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 u.g.n. zasady, wedle której nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie o udzielnie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wszczynane jest z urzędu, gdy podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego jest któraś z jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. W innych przypadkach, postępowanie wszczynane jest na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż inwestor – [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpił do Starosty [...] ego, w trybie art. 124 u.g.n., o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...].
W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia warunek inwestycji celu publicznego. Charakter planowanej inwestycji polega w rozważanym przypadku na umieszczeniu przewodów nad powierzchnią nieruchomości gruntowej i posadowieniu na tej powierzchni urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. We wniosku tym Spółka wskazała, że ograniczenie dotyczy części działki, tj. obszaru 0,07 ha w pasie technologicznym 22 m (2x11 m), nad którym podwieszona zostanie linia energetyczna 110 kV relacji [...] oraz posadowiony będzie jeden słup kratowy nr [...].
Ponadto dostrzec należy, że Spółka na wezwanie organu przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. przedłożyła mapę, na której przedstawiono projekt przebiegu planowanej linii energetycznej i wskazano, że ograniczenie prawa własności dotyczyć będzie powierzchni 0,6288 ha przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu I instancji, w ocenianych decyzjach organy prawidłowo określiły powierzchnię nieruchomości planowanej do zajęcia pod linię elektroenergetyczną na 0,6288 ha.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że organy przeprowadziły wystarczającą analizę dotyczącą kwestii jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Rozważenie jak najmniejszego stopnia ingerencji winno nastąpić nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a więc m.in., gdy orzekane na jego podstawie ograniczenie stanowi realizację celu publicznego i gdy jest ono zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku rokowań nie doszło do uzyskania zgody właściciela. Oznacza to obowiązek zbadania proponowanego przez wnioskodawcę przebiegu linii przez konkretne nieruchomości, czy sposobu (techniki) jej poprowadzenia. W niniejszej sprawie organ I instancji uzyskał pozytywną opinię Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą zaakceptowano usytuowanie projektowanej sieci bez uwag.
Ponadto organ ustalił, że sporna linia została zaprojektowana zgodnie z zaleceniami zawartymi w przedłożonej przez inwestora decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej relacji [...]. Prowadzenie inwestycji jako linii napowietrznej wynikało więc z powyższych uwarunkowań oraz przyjętej technologii dla całego przedsięwzięcia, obejmującego m. in. odcinek w [...], a zatem propozycja przeprowadzenia tej linii na nieruchomości skarżącej, jako linii podziemnej, nie mogła być uznana jako propozycja alternatywna, gdyż jej uwzględnienie prowadziłoby do zmiany rodzaju inwestycji na całym odcinku zaplanowanym jako linia napowietrzna. Niewątpliwie także przeprowadzenie linii energetycznej podziemnej wiązałoby się z ograniczeniami w użytkowaniu nieruchomości skarżącej na podobnym obszarze.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego za prawidłowe należało również uznać stanowisko organów, że zaproponowany przebieg linii elektroenergetycznej został dokładnie ustalony w planie i że jej inny przebieg jest niemożliwy ze względu na treść planu. W postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], co wynika z objaśnień do treści planu, w sposób kategoryczny przesądzono o przebiegu spornej linii na nieruchomości skarżącej.
Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że organy nie rozważyły alternatywnego przebiegu planowanej linii energetycznej. Przede wszystkim dostrzec należy, że skarżąca w toku postępowania nie zgłaszała postulatu w tym zakresie. Natomiast przedstawiony po raz pierwszy w skardze alternatywny przebieg spornej linii dotyczy działek, które nie stanowią własności skarżącej, a więc z natury rzeczy nie mógłby zostać uwzględniony przez organy decyzyjne. Ponadto odnotowania wymaga to, że skarżąca, jak wynika z treści protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2013 r., nie zgłosiła żadnych uwag co do przebiegu planowanej linii. Jedynie oświadczyła, iż nie zgadza się z wysokością ustalonego odszkodowania, które uważa za zbyt niskie.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącej co do braku przeprowadzenia prawidłowych rokowań, poprzedzających wydanie spornej decyzji. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Ustawodawca nie przewidział jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11).
W niniejszej sprawie protokół rokowań z dnia [...] marca 2012 r. potwierdza, że inwestor prowadził negocjacje w przedmiocie uzyskania zgody skarżącej na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Strony postawiły sobie wzajemnie warunki, których nie chciały zaakceptować, dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której inwestor uzyskałby dostęp do nieruchomości. Brak zgody skarżącej dotyczył kwestii związanych z możliwością oraz planami zalesienia działki. W tym stanie rzeczy za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. i tej oceny nie może zmienić argument o braku nadesłania przez inwestora stanowiska odnośnie roszczeń właściciela nieruchomości, mimo takiej wcześniejszej zapowiedzi. Brak odpowiedzi na propozycje skarżącej oznacza, że Spółka nie przystała na nie. Niezasadny jest także zarzut dotyczący niewskazania przebiegu inwestycji, ponieważ wynika on z załącznika do decyzji.
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących możliwych szkód związanych z wyłączeniem z zalesienia określonego areału gruntu, Sąd I instancji podniósł, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było ustalenie odszkodowania za zajęcie na cele inwestycyjne określonego fragmentu jej nieruchomości na podstawie przepisu art. 128 ust. 4 u.g.n. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł nadto, aby decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2013 r. naruszała art. 139 k.p.a. Powyższą decyzją nie dokonano żadnej modyfikacji decyzji organu I instancji, o czym jednoznacznie świadczy osnowa decyzji organu II instancji.
Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżącej, w załączniku do decyzji organu I instancji zaznaczone jest posadowienie na nieruchomości o nr ewid. [...] słupa nośnego o nr [...], a tym samym organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Starosty [...]nie "dodał od siebie", jak to określiła skarżąca w uzasadnieniu skargi, dodatkowego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w postaci postawienia jednego słupa nośnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., II SA/Op 523/13, wniosła D.O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., przy jednoczesnym nie zastosowaniu, pomimo oczywistej zasadności, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż zaistniały prawne przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez D.O. w oparciu o powołane wyżej przepisy, podczas gdy brzmienie, wykładnia oraz miejsce w systemie prawa w/w przepisów, a ponadto szczególna sytuacja dotycząca strony skarżącej nie dawały podstaw do takiego rozstrzygnięcia;
- II. naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na zignorowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jednostronność prowadzonego postępowania (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), nie uwzględnienie w toku spraw słusznego interesu obywatela, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nienależyte informowanie skarżącej o okolicznościach fatycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie uwzględnienie w treści decyzji dowodów dostarczonych przez skarżącą oraz jej wyjaśnień, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a ponadto zaniechanie dokonania analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości i nie wskazanie jej wyników w uzasadnieniu wydanej decyzji, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a w następstwie tego na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, a co skutkowało nie uchyleniem decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] ego w całości, pomimo ich oczywistej wadliwości;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na zignorowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 61 § 1, art. 63 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a., głównie poprzez naruszenie zasady skargowości, orzeczenie ponad zakres żądania wniosku inwestora oraz nie wezwanie inwestora do pisemnego uzupełnienia swojego wniosku, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a w następstwie tego na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, a co skutkowało nie uchyleniem decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] ego w całości, pomimo ich oczywistej wadliwości.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma możliwość zalesienia działki nr [...] w dowolnym dla niej terminie. Przy tym, podobnie jak w przypadku drugiej z działek, D.O. planowała w najbliższym czasie wystąpienie do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przyznanie jej płatności na zalesienie gruntów rolnych na działce nr [...], by przekształcić ją następnie na grunt leśny. Istotnym jest, iż przeprowadzenie linii elektroenergetycznej zgodnie z projektem przez działkę nr [...] (w poprzek działki, na całej jej szerokości wraz z ustawieniem jednego słupa kratowego) praktycznie uniemożliwi skarżącej uzyskanie zgody ARiMR na przyznanie dopłat z tytułu zalesienia (ze względu na niecelowość zamierzenia), czego organy obu instancji nie uwzględniły.
Ponadto naruszenie przez WSA w Opolu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegało na zignorowaniu przez tenże Sąd naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 61 § 1, art. 63 § 1 i § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a., głównie poprzez naruszenie zasady skargowości, orzeczenie ponad zakres żądania wniosku inwestora oraz nie wezwanie inwestora do pisemnego uzupełnienia wniosku, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji i w następstwie tego na treść wyroku WSA w Opolu. Wniosek spółki [...] skierowany do Starosty [...] o ograniczenie korzystania przez D.O. z nieruchomości obejmował pow. 0,07 ha w pasie technologicznym 22 m. Natomiast w decyzjach organów obu instancji wskazano, iż ograniczenie będzie dotyczyć powierzchni 0,6288 ha przedmiotowej działki, czym znacznie przekroczono (o 0,5588 ha) zakres żądania inwestora.
Niezwykle istotnym przy tym jest, iż wskazane wyżej naruszenia (art. 61 i nast. k.p.a.) w sprawach dotyczących innych właścicieli nieruchomości w ramach tej samej inwestycji spółki [...], skutkowały uchyleniem decyzji administracyjnych obu instancji, przy czym niezgodność treści wniosku co do powierzchni objętej planowanym ograniczeniem z powierzchnią objętą ograniczeniem w decyzjach obu organów, WSA w Opolu (w innym kładzie orzekającym) uznał za główną wadliwość decyzji, skutkującą ich uchyleniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, albowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.
Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796).
Zatem decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 664/08).
Z zagadnieniem tym wiąże się kwestia skargowości postępowania. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decydują przepisy prawa materialnego. Przepis art. 124 ust. 2 u.g.n. stanowi, że udzielenie zezwolenia (na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej... – o których mowa w ust.
1) może nastąpić z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Jeśli zatem wszczęcie postępowania, jak w tym przypadku, następuje na wniosek osoby prawnej (a trybu wnioskowego i "z urzędu" nie można mieszać), to zakres żądania określa wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.). "Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (zob. wyrok NSA z 16.05.2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314).
W niniejszej sprawie organ wykroczył poza żądanie strony, gdyż we wniosku [...] z dnia [...] maja 2012 r. obszar nieruchomości, którego miałoby dotyczyć zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji pn. "Budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]", wnioskodawca określił jako powierzchnia 0,07 ha. Tymczasem organy w swoich decyzjach obszar ten określiły jako 0,6288 ha, czyli znacznie więcej, niż zakres żądania zawarty we wniosku. A skoro, jak powiedziano wyżej, w tym przypadku to wnioskodawca określał zakres żądania, z czym wiąże się obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.), to obydwie zaskarżone decyzje naruszyły ten właśnie przepis, wykładany w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Z ostatniego z powołanych przepisów wynika bowiem obowiązek wskazania przez wnioskodawcę żądania, w tym jego zakresu, co na tle wymagań stawianych przez art. 124 ust. 1 u.g.n., o czym była mowa wyżej, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n.
Zauważyć także należy, że przebieg "pasa technicznego" wykazany na załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji nie określa długości linii wyznaczających obszar zajęcia, co uniemożliwia zweryfikowanie powierzchni zajęcia, ani też jego położenia względem granic zajętej działki, na co organ powinien zwrócić uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organy nie zajęły też stanowiska w kwestii tego, czy przyjęty w decyzji przebieg "pasa technicznego" inwestycji (terminologia z opisu zawartego w załączniku nr 1) odpowiada rysunkowi planu zagospodarowania przestrzennego.
Za niezasadne za to Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie tych zarzutów jest na tyle ogólne, że nie sposób się do nich odnieść z należytą precyzją. Skarżąca kasacyjnie zarzuca organowi jednostronność działań i brak rozważenia alternatywnego przebiegu linii ze względu na planowane przez nią zalesienie działki. W stosunku do tego ostatniego zarzutu zarówno organ jak i Sąd I instancji zajęli i uargumentowali swoje stanowisko, któremu na tle treści planu oraz decyzji środowiskowej i opinii Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji w [...] trudno się przeciwstawić. Jak w takiej sytuacji przebieg linii elektroenergetycznej może się przełożyć na wysokość odszkodowania nie było przedmiotem tej sprawy. Jakiekolwiek pouczenia w tym zakresie nie mieściły się więc w obowiązkach organu.
Strona nie sprecyzowała też, na czym miałoby polegać pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ogólnie rzecz ujmując za uzasadnienie zarzutów procesowych nie można uznać wybranych cytatów z orzecznictwa, bez odniesienia ich do konkretnej sytuacji procesowej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., co pozwalało na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, stosownie do art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.