Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2421/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...].
Postanowieniami tymi odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Węgrowskiego z [...] września 2001 r. nr [...], którą wprowadzono zmianę w ewidencji gruntów i budynków w obrębie G. gm. Grębów, polegającą na zmianie powierzchni działki nr [...] – stanowiącej wówczas własność K. S., obecnie A. i E. Z. – z 35,600 ha na 36,1567 ha. Z wnioskiem z 9 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności wystąpił M. D., działający przez ojca W. D., podnosząc, że zwiększenie powierzchni działki nr [...] dokonało się kosztem zmniejszenia powierzchni jego działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], o rów melioracyjny.
W postępowaniu nadzorczym ustalono, że w trakcie postępowania prowadzonego z urzędu w 2001 r., w sprawie zmiany w ewidencji brali udział właściciele działek sąsiadujących z działką nr [...], w tym W. D. – ówczesny właściciel działki nr [...] – który nie podpisał protokołu z przebiegu czynności, jednak decyzja z [...] września 2001 r. została doręczona tylko K. S. Nadto z akt dotyczących ewidencji gruntów obrębu G. wynika, że opisany rów melioracyjny oznaczony był numerem [...], nie wchodził nigdy w skład działki nr [...], natomiast został włączony do działki nr 541, z której została wydzielona działka nr [...].
Wobec takiego stanu sprawy organy nadzorcze obu instancji uznały, iż M. D. nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2001 r., zatem nie może domagać się stwierdzenia jej nieważności, natomiast jeżeli posiada dowody, że rów melioracyjny stanowi jego własność, to powinien wystąpić do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o aktualizację zapisów tej ewidencji.
W skardze M. D. podniósł, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są sprzeczne z dokumentacją geodezyjną, w szczególności z operatem technicznym z 4 czerwca 1990 r., z którego wynika, że granica pomiędzy działkami nr 541 i [...] przebiegała południowym brzegiem rowu melioracyjnego, zatem W. D. był właścicielem w granicach działki nr [...] rowu melioracyjnego i płacił składkę do Zarządu Spółek Wodnych, a w 2000 r. w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania stwierdzono rozbieżność pomiędzy obliczoną powierzchnią działki nr [...], a faktyczną powierzchnią wynikającą z dokumentów geodezyjnych, i zmieniono tę powierzchnię z 35,600 ha na 36,1567 ha, zmieniając przebieg granicy miedzy działkami [...] i [...], zaś decyzja Starosty Powiatowego w Węgrowie z [...] września 2001 r. nigdy nie została mu doręczona, są zatem podstawy do uznania go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Węgrowie z [...] września 2001 r., gdyż bezpośrednio dotyczyło ono jego interesu prawnego.
Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, iż dane ewidencyjne mają jedynie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej, ewidencja rejestruje bowiem stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione nawet do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Z tych względów stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną, której zmiana ma dotyczyć. Decyzja Starosty Węgrowskiego z [...] września 2001 r. wydana została w postępowaniu prowadzonym z urzędu, a jedyną stroną tego postępowania był właściciel działki, której ono dotyczyło, tj. K. S..
W. D. nie miał interesu prawnego w tym postępowaniu, a więc nie był jego stroną, sam skarżący z resztą nie kwestionuje, że właścicielem działki nr [...] nigdy nie był ani on, ani W. D.. Nadto w niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że w skład działki ew. nr [...], stanowiącej własność M. D., nigdy nie wchodził rów melioracyjny oznaczony, jako działka nr [...], a zatem skarżący i jego poprzednik prawny W. D. nigdy nie byli właścicielami (czy współwłaścicielami) spornej działki. Natomiast jeśli skarżący posiada dowody, iż rów melioracyjny bezpodstawnie wchodzi w skład działki nr [...], gdyż stanowi jego własność, to może skorzystać z żądania dokonania zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków; w przeciwnym razie roszczenia własnościowe co do działki nr [...] nie mogą być rozstrzygane w drodze postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany w ewidencji gruntów, tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że dokumenty w postaci operatu geodezyjnego z 1990 r. i map geodezyjnych wskazują, iż rów melioracyjny o ew. nr [...] był własnością W. D.;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Węgrowie orzekającej o zmianie powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie G., gm. Grębków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem postępowania nadzorczego, o przeprowadzenie którego wystąpił M. D., była decyzja Starosty Węgrowskiego z [...] września 2001 r., wydana w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...], stanowiącej wówczas własność K. S.. Zmiana w ewidencji polegała na zmianie powierzchni tej działki, przez jej powiększenie. W sprawie kwestią było czy M. D. mógł skutecznie domagać się wzruszenia decyzji Starosty, czy miał legitymację procesową.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 157 § 2 k.p.a., tylko zatem, o ile nie następuje to z urzędu, na żądanie strony postępowania może być wszczęte postępowanie nadzorcze. Przepisy regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji nie zawierają definicji strony na użytek tego postępowania, zatem podmiotem takim jest ten, którego wskazuje art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną zatem cechą strony postępowania jest interes prawny. Wynika on z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę działania organu i wydania decyzji.
Decyzja Starosty Węgrowskiego z [...] września 2001 r. w sprawie zmiany w ewidencji gruntów za podstawę prawną miała przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która zawiera regulacje w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Określa ona czym jest ta ewidencja, jakie dane są w niej umieszczone, kto ewidencję prowadzi, na jakiej podstawie dokonywane są wpisy.
Z art. 20 tej ustawy wynika, że ewidencja zawiera informacje o gruntach, lokalach, budynkach, a także dane dotyczące ich właścicieli czy – w razie ich braku – władających gruntami. Ponieważ ewidencja gruntów i budynków dotyczy nieruchomości zatem interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniach dotyczących wpisów do ewidencji posiadają właściciele nieruchomości, czy też władający. Tylko zatem podmiot mogący się wylegitymować takim tytułem do nieruchomości jest stroną postępowania w sprawach związanych z ewidencją gruntów i budynków, tak w postępowaniach zwykłych, jak i mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznych, w tym postępowaniach nadzorczych.
Decyzja Starosty Węgrowskiego z [...] września 2001 r. wprowadzała zmianę w ewidencji dotyczącą działki nr [...], stroną zatem postępowania był właściciel tej działki, a ew. postępowań nadzwyczajnych – każdorazowy aktualny właściciel. M. D. twierdzi, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji, że powiększenie powierzchni działki odbyło się kosztem działki nr [...], będącej jego własnością, bowiem działka nr [...] została powiększona o jego rów melioracyjny.
W postępowaniu z dokumentacji sprawy wynika, że ów rów melioracyjny oznaczony był nr działki [...], należał do organu administracji i został włączony do działki nr 541. Z działki nr 541 powstała działka nr [...]. M. D. ani jego poprzednik prawny nie byli właścicielami działki nr [...], ani działki 541. Żadnego dowodu, który przesądzał o tytule własności w całym postępowaniu M. D. nie przedstawił. Nie przedstawił nawet dowodu na to, że na skutek decyzji Starosty z [...] września 2001 r. powierzchnia działki nr [...], będąca jego własnością, została pomniejszona o powierzchnię, o którą została powiększona działka nr [...]. Nigdzie nie przedstawił nawet już tylko takiego rozliczenia powierzchni.
Nie można zatem uznać, że wykazał on, że ma tytuł do rowu melioracyjnego, który został włączony do działki nr [...], a skoro tak, to nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, dokonującej zmiany w ewidencji gruntów, przysporzenia działce [...] powierzchni, kosztem działki [...] przez odjęcie jej powierzchni lub tylko poprzez samo włączenie do działki [...] rowu melioracyjnego.
Zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania nadzorczego, a Wojewódzki Sąd rozstrzygniecie takie uznał za zgodne z prawem.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).