Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 26/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G.S. (dalej, jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w związkuz art. 129 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. orzekającej o odmowie wydania prawa jazdy kategorii AB.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż doręczenieww. decyzji nastąpiło na adres N.B. osoby upoważnionej do odbioru m. in. prawa jazdy (upoważnienie z dnia 12 grudnia 2017 r.). Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W decyzji strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia odwołania.
Na podstawie przedłożonych dokumentów SKO uznało, iż decyzja Prezydenta [...] została doręczona stronie w dniu 4 września 2018 r., a zatem zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a. początkiem biegu 14-dniowego terminu do złożenia odwołania był dzień następny, tj. 5 września 2018 r., zaś jego koniec przypadł na dzień 18 września 2018 r. (wtorek).
Dalej organ wskazał, iż stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Początkiem przepisanego terminu jest dzień następny po dniu, w którym stronie doręczono zaskarżoną decyzję, a jego upływ następuje z upływem ostatniego dnia wyznaczonego terminu (art. 57 § 1 K.p.a.).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. W ocenie organu, upoważnienie do odbioru prawa jazdy w kontekście powołanego przepisu jest jednoznaczne z upoważnieniem do odbioru decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, której niekwestionowaną konsekwencją jest czynność materialno-techniczna wydania dokumentu prawa jazdy.
W toku postępowania o wydanie prawa jazdy zainicjowanego przez skarżącego wnioskiem złożonym dnia 6 grudnia 2017 r., po złożeniu przez niego upoważnienia z dnia 12 grudnia 2017 r., wszelka korespondencja kierowana była na adres osoby upoważnionej, tj. N.B. (zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia 12 lipca 2018 r., zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r.). Odwołujący nie kwestionował przyjętego przez organ I instancji sposobu doręczenia przesyłek.
Zdaniem organu odwoławczego, w zaistniałych okolicznościach nie ma podstaw do uznania za uprawnione zaprezentowane w odwołaniu stanowiska pełnomocnika strony, iż datą odbioru zaskarżonej decyzji Prezydenta jest data jej odbioru przez ustanowionego w dniu 9 października 2018 r., (po zakończeniu postępowania przed organem I instancji), pełnomocnika w osobie adwokata J. M., tj. 17 października 2018 r. Przyjmując zatem, iż termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 5 września 2018 r. i upłynął w dniu 18 września 2018 r., odwołanie skarżącego złożone przez adwokata J. M. w dniu 21 października 2018 r. uznać należało za spóźnione. W zaistniałej sytuacji, koniecznym stało się wydanie w oparciu o art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w sprawie sporna jest kwestia, czy doręczenie decyzji o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy N.B., co nastąpiło w dniu 4 września 2018 r. można uznać za prawnie skuteczne, co determinuje ocenę, czy odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w terminie.
Z akt postępowania wynika, iż skarżący złożył organowi, prowadzącemu z jego wniosku postępowanie o wydanie prawa jazdy, pismo z dnia 12 grudnia 2017 r. zatytułowane "Upoważnienie", w którym upoważnia p. N. B. wskazując jej adres i nr dowodu osobistego, do złożenia niezbędnych dokumentów i do odbioru numeru Profilu Kandydata na Kierowcę oraz prawa jazdy. Wraz z tym upoważnieniem skarżący złożył dokument zatytułowany "Oświadczenie osoby nie zameldowanej w S. na pobyt stały", wskazując swój adres zamieszkania w S. przy ul. [...].
Z akt wynika też, że skarżący jest obywatelem Niemiec, gdzie na stałe zamieszkuje. Adresu zamieszkania w RFN nie wskazał, jak też nie wskazał żadnej innej osoby upoważnionej do odbioru korespondencji, w tym decyzji, która winna być wydana po przeprowadzeniu postępowania, ani żadnego innego adresu na który korespondencja, w tym decyzja, winna być doręczana.
Organ korespondencję dotyczącą postępowania wysyłał zatem na adres osoby upoważnionej, gdzie była odbierana, choć nie były to dokumenty, o których mowa w upoważnieniu. Osoba ta, ani skarżący, nie zakwestionowali tych doręczeń.
W tej sytuacji doręczenie przez organ, wydanej w wyniku prowadzonego postępowania w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy, decyzji o odmowie jego wydania osobie upoważnionej przez niego "do odbioru (...) prawa jazdy", uznać należy za prawnie skuteczne w rozumieniu art. 40 § 1 K.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy niezasadnie powołał się w tym zakresie na art. 40 § 2 K.p.a., który mówi o pełnomocniku, a upoważnienia do odbioru korespondencji czy określonych dokumentów nie można uznać za pełnomocnictwo w rozumieniu art. 33 K.p.a., jednakże nie ma to wpływu na ocenę prawną skuteczności przedmiotowego doręczenia. Osoba upoważniona jest w tym wypadku przedstawicielem strony, o którym mowa w art. 40 § 1 K.p.a., zatem organ prawidłowo doręczył decyzję przedstawicielowi, skoro skarżący nie wskazał innego adresu dla doręczeń.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż upoważnienie do odbioru prawa jazdy, które miałoby być wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania, stanowi też upoważnienie do odbioru decyzji o odmowie wydania prawa jazdy, wydanej w wyniku tego postępowania.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w związku z:
- 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że:
- • N. B. była upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego tj. decyzji o odmowie wydania jemu prawa jazdy,
- • ww. decyzja doręczona została stronie w dniu 5 września 2018 r., termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 18 września 2018 r., a odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu przewidzianego na tę czynność,
- 2. art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. 42 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 40 § 1 K.p.a. i niezastosowanie art. 42 § 1 K.p.a. skutkujące uznaniem za prawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji osobie nieuprawnionej tj. N. B., a nie stronie postępowania pod adresem jej zamieszkania;
- 3. art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. w sytuacji kiedy ww. decyzja nie została doręczona skarżącemu w dniu 5 września 2018 r., a zatem w tej dacie nie rozpoczął bieg terminu do złożenia odwołania od tej decyzji.
Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (także opłaty od pełnomocnictwa).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało przez skarżącego wniesione w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W myśl art. 134K.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne.
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei w myśl art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, Lex nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, Lex 2010 r.).
W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności, datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, a także i organu odwoławczego, iż doręczenie decyzji organu I instancji do rąk N. B. należało uznać za skuteczne. Otóż z treści upoważnienia z dnia 12 grudnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że zostało ono udzielone N. B. do konkretnych czynności tj. złożenia dokumentów (a więc wniosku o wydanie prawa jazdy i innych niezbędnych w tym zakresie dokumentów) oraz do odbioru po pierwsze Profilu kandydata na kierowcę oraz po drugie dokumentu prawa jazdy. Z upoważnienia tego nie wynika umocowanie do żadnej innej czynności w postępowaniu o wydanie prawa jazdy zainicjowanym przez skarżącego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego organ dokonywał doręczeń przesyłek skierowanych do skarżącego - do rąk N. B. jako osoby upoważnionej. I nie było to przez stronę kwestionowane. Jednakże z faktu tego nie można wywodzić skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji.
Zauważyć należy, iż inne skutki dla skarżącego wypływają z czynności doręczenia zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie czy też zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego, a inne z doręczenia decyzji organu I instancji o odmowie wydania prawa jazdy. W wyniku błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, dokonanej przez Sąd I instancji pozbawiono skarżącego prawa do ponownej oceny sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Podkreślić także należy, iż organ dysponował nie tylko adresem skarżącego w Niemczech ale także adresem zamieszkania w Polsce. Skarżący złożył bowiem wraz z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2017 r. o wydanie prawa jazdy, umowę najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S., zawartą na okres od 5 stycznia 2018 r. do dnia 4 stycznia 2019 r. Organ miał zatem możliwość skierowania bezpośrednio do skarżącego pisma na adres przez niego podany – o wyjaśnienie zakresu upoważnienia, o ile wystąpiły wątpliwości w tym zakresie. Miał także możliwość – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – doręczenia decyzji organu I instancji na adres skarżącego. Domniemywanie, że skoro upoważnienie obejmuje umocowanie do odbioru dokumentu prawa jazdy to tym samym obejmuje umocowanie do odbioru decyzji o odmowie wydania prawa jazdy nie zasługuje na aprobatę.
Mając powyższe na względzie, przyjąć w tej sprawie należy, iż skoro doręczenie skarżącemu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. do rąk N. B. jako osoby upoważnionej okazało się nieskuteczne, to w konsekwencji od daty tego doręczenia tj. od dnia 4 września 2018 r. nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za skuteczne należy uznać w tym przypadku doręczenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., dokonane ustanowionemu w tej sprawie pełnomocnikowi w osobie adw. J. M. (pełnomocnictwo z dnia 9 października 2018 r.), który pokwitował jej odbiór w dniu 17 października 2018 r. Tym samym odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. wniesione zostało z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.