Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 405/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu (punkt I sentencji) i uznał obowiązek Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu A.W. części opłat w wysokości po 425 zł, za każdą z wymienionych kart pojazdu: 1. nr [...], 2. nr [...], 3. nr [...], 4. nr [...], 5. nr [...], 6. nr [...], 7. nr [...], 8. nr [...], 9. nr [...], 10. nr [...], 11. nr [...], 12. nr [...], 13. nr [...], 14. nr [...], 15. nr [...], 16. nr [...], 17. nr [...], 18. nr [...], 19. nr [...], 20. nr [...], 21. nr [...], 22. nr [...] 23. nr [...], 24. nr [...], 25. nr [...], 26. nr [...], 27. nr [...], 28. nr [...], 29. nr [...], 30. nr [...], 31. nr [...], 32. nr [...], 33. nr [...], 34. nr [...], 35. nr [...], 36. nr [...], 37. nr [...], 38. nr [...], 39. nr [...], 40. nr [...], 41. nr [...], 42. nr [...], 43. nr [...], 44. nr [...], 45. nr [...], 46. nr [...], 47. nr [...], 48. nr [...], 49. nr [...], 50. nr [...], 51. nr [...], 52. nr [...], 53. nr [...], 54. nr [...], 55. nr [...], 56. nr [...], 57. nr [...], 58. nr [...], 59. nr [...], 60. nr [...], 61. nr [...], 62. nr [...], 63. nr [...], 64. nr [...], 65. nr [...], 66. nr [...], 67. nr [...], 68. nr [...], 69. nr [...], 70. nr [...], 71. nr [...], 72. nr [...], 73. nr [...], 74. nr [...], 75. nr [...], 76. nr [...], 77. nr [...], 78. nr [...], 79. nr [...], 80. nr [...], 81. nr [...], 82. nr [...], 83. nr [...], 84. nr [...], 85. nr [...], 86. nr [...], 87. nr [...], 88. nr [...], 89. nr [...], 90. nr [...] (punkt II sentencji) i zasądził od Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego na rzecz A.W. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt III sentencji).
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] 2010 r. pełnomocnik A.W. zwrócił się do Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie kart 90 pojazdów samochodowych (określonych w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku) oraz zwrot nadpłaconej kwoty w łącznej wysokości 38 250 zł.
Pismem z dnia [...] 2010 r., znak: [...], organ odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zdaniem organu pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r.
Pismem z dnia [...] 2010 r. pełnomocnik strony wezwał Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia strony do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie 90 kart pojazdów, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. A.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na czynność materialno-techniczną Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów nienależnie pobranych przez organ. Zaskarżonej czynności zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a., 2. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE);
- - niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 oraz art. 10 TWE;
- - niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE.
W oparciu o powyższe zarzuty A.W. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego do zwrotu części opłaty za wydanie 90 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów dwóch opłat skarbowych od przedłożonych dokumentów pełnomocnictwa (w postępowaniu przed organem oraz postępowaniu sądowym).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Okolicznością bezsporną pozostaje, iż opłaty zostały pobrane w związku z decyzjami o czasowej rejestracji 90 pojazdów wymienionych w wykazie załączonym do wniosku z dnia [...] 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią wstępną dla przedmiotu kontroli jest rozważenie dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną. Tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. l OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.
Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wskazano przy tym, że droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym.
Uznając zatem wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu, w dalszej kolejności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zbadać należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. Ponadto Sąd wskazał, że w myśl cyt. przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powyższy wymóg został przez stronę dopełniony.
Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał iż matrialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia w/w opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Natomiast ust. 4 pkt 2 w/w przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).
Nadto Sąd wskazał, że wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji samochodu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje.
Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.
Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd stwierdził, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego Sąd zauważył, iż z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa. To uprawnienie sądów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.
Tym samym, w ocenie Sądu, określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy TWE i wyjaśnił, że postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku).
Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.
Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Na poparcie powyższego twierdzenia Sąd wskazał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m. in. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07 i z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07. Prowadzi to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Ponadto Sąd wskazał, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). W dalszej części Sąd wskazał, iż podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony m. in. w uzasadnieniach wyroków z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09 i z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, iż konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranych bez podstawy prawnej, części opłat w kwotach po 425 zł za wymienione w pkt II sentencji wyroku karty pojazdu.
Nadto Sąd dodał, że uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust.
5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego), a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta Strzelecko-Drezdenecki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu A.W. części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu na łączną kwotę 38 250 zł, podczas gdy brak jest przepisów prawa z których taki obowiązek wynika.
Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
Ponadto organ wskazał, że według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, które obowiązywało w dniu rejestrowania przez skarżącego pojazdów, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach. Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. W dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt U 6/04), w którym orzekł, iż ww. przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.
Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie, że rozpatrywany przepis traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Z treści uzasadnienia wyroku, w ocenie autora skargi kasacyjnej, należy wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie - odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wydając zaskarżone orzeczenie nie uwzględnił argumentacji organu uznając czynność Starosty w przedmiocie zwrotu opłaty za bezskuteczną oraz uznał obowiązek zwrotu części opłaty mimo iż żaden przepis prawa takiego obowiązku nie przewiduje.
Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów, w ocenie Starosty, stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 p.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku, gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek.
Tymczasem pełnomocnik skarżącego w piśmie kierowanym do Starosty zwracając się o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty, nie wskazał przepisu prawa, który taki obowiązek by stwierdzał. Mając na względzie powyższe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wywiedziona skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu a wskazane w sentencji zaskarżonego wyroku w sytuacji gdy brak jest przepisów prawa z których wynika taki obowiązek.
Generalnie wskazać należy, iż przepis art. 146 p.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze sposób orzekania określony w § 1 dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 odnosi się do sytuacji, kiedy takiego aktu konkretyzującego nie ma, ponieważ organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa – por. np. wyr. NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 114).
Sąd, uwzględniając skargę na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), powinien dokonać trzech operacji: a) ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa; b) stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i c) uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności.
Kwestionowana w skardze kasacyjnej norma § 2 art. 146 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (porównaj - J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 Lexis Nexis, str. 314).
Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem trafnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał bezskuteczność zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdów i jednocześnie uznał obowiązek skarżącego kasacyjnie dokonania zwrotu na rzecz A.W. części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdów a tym samym podnoszony zarzut kasacyjny nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Przede wszystkim wnioskodawca w tej sprawie żądaniem z dnia [...] 2010 r. domagał się zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdów w łącznej kwocie 38.250,00 zł a pobranych na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Sprawa ta jest sprawą administracyjną co wynika z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, w której jednoznacznie przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do Sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu. Natomiast na drodze administracyjnej organ uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie żądanie wnioskodawcy spotkało się z odmową organu zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu (czynność z dnia [...] 2010 r.). Zdaniem organu uiszczono je na podstawie obowiązujących w chwili ich pobierania przepisów prawa w tym art. 77 ust. 3 ustawy Prawa o ruchu drogowym jaki i wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. a to jego § 1 pkt 1 gdzie wskazano na wysokość tej opłaty.
Jednakże nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis podustawowy określający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu uznany został za niekonstytucyjny albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto orzeczono, iż przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.
Przypomnieć jedynie należy, iż Trybunał stwierdził, że niezgodność zakwestionowanego przepisu z powołanymi przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty, wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Kwestionowany przepis niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzający niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, wszedł w życie 1 maja 2006 r., a w związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59 poz. 421), w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.
Tym samym przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu.
Sąd Najwyższy uznał w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny).
Zatem uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07, z 25 sierpnia 2009 r. I OSK 1242/08). Dokonując zatem kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim był władny przyjąć, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) określający taką opłatę był nielegalny także w dacie pobierania opłaty od A.W. nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis wskazanego rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. Podkreślić należy, że sędziowie, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami, a wobec tego mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu także, gdy zdarzenie miało miejsce w dacie jego obowiązywania.
A więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji mógł uznać oceniając legalność czynności z dnia [...] 2010 r. odmawiającej zwrotu części uiszczonej opłaty w kwocie 38.250 zł, iż jest ona niezgodna z prawem i dlatego też zasadnie wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zastosował normę art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., w tym prawidłowo uznając obowiązek Starosty Strzelecko –Drezdeneckiego do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawcy części przedmiotowej opłaty za wydane karty pojazdów.
Nietrafny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstawy prawnej do nakazania Staroście zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu. Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach wyrażał pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.
Przede wszystkim istotnym w tej sprawie pozostaje to, że odmowa zastosowania dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania opłaty za czynności powiatów od wysokości tej opłaty odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (porównaj wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09 publikowane w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego https://cbois.nsa.gov.pl.).
Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., również z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę – zwanego TWE (strona 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), wskazując w tej mierze na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (publikowane Lex nr 354541) Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna. W orzeczeniu tym ETS uznał, że: "Art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany." Odmowa zastosowania omawianego przepisu znajduje zatem swoje oparcie w zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która odnosi się także do praktyki stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji RP.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania uznać należy, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji, w konsekwencji czego nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 2 p.p.s.a., gdyż wskazane wyżej uregulowania stanowią podstawę nałożonego zaskarżonym wyrokiem obowiązku zwrotu A.W. zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu.
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.