Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1979/11, po rozpatrzeniu skargi R. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz R. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. G. róg R. o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. S. Pismem z dnia [...] marca 2000 r. R. Z. wystąpiła do Wojewody M. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wojewoda M. przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2000 r. przekazał wniosek R. Z. według właściwości Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. umorzył postępowanie z wniosku R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1971 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. Z. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury uznał, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Minister wyjaśnił, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w konkretnych sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w I instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości.
Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.
Zdaniem Ministra Infrastruktury w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jest Wojewoda M., a zatem postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Skargę na tę decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła R. Z. Strona skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego oraz naruszenie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa poprzez wadliwe uznanie za organ wyższego stopnia względem Prezydium Rady Narodowej W. następcy prawnego tego organu Wojewody M., a nie właściwego w sprawie organu wyższego stopnia – Ministra Infrastruktury oraz naruszenie art. 19 i 20 kpa poprzez nieprzestrzeganie przez Ministra Infrastruktury z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1979/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa. Sąd stanął na stanowisku, że koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym.
Sąd przywołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) i uznał, że wyrok ten ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Sąd przypomniał, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta.
Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należało oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17 października 1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1398/10 (patrz baza orzeczeń).
W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nawet jeśli podzielimy stanowisko Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w ogólnym zarysie polegające na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W złożonej skardze zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1 - przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - dalej kpa) i art. 157 § 1 kpa oraz art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ - Prezydium Rady Narodowej W.,
- - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 157 § 1 kpa polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą,
- - naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - dalej ugn) oraz art. 9a ugn w zw. z art. 17 pkt 2 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) poprzez błędne uznanie, że nie było zmiany stanu prawnego,
- - naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. poprzez zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących po [...] podczas gdy koszty postępowania sądowego wyniosły [...] zł, 2 - prawa materialnego przez:
- - błędne zastosowanie art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że zasada pewności prawa uniemożliwia rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w wyniku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym art. 3 § 1 tej ustawy stwierdzający, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zawarte w skardze kasacyjne zarzuty, zarówno te dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, w istocie sprowadzają się do kwestionowania właściwości Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) do rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu braku właściwości Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju) do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazać należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 kpa przy uwzględnieniu art. 20 kpa generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości.
Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 kpa wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).
Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdzającym, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.
Jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1303/11, od szeregu lat zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, że stosownie do art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 i 20 kpa organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie o sygn. akt RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. w "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.).
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. 28 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 powołanej ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, że Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 17, poz.
95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 kpa, podobnie jak obecnie art. 157 § 1 kpa przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Rady Narodowej W.), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.
Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikająca z art. 157 § 1 kpa, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłaby uzasadniona w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 kpa jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ Prezydium Rady Narodowej W. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 kpa w związku z art. 20 kpa był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) należy uznać za całkowicie chybiony. Na mocy powyższego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Za uzasadnione w realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy odniesienie się przez Sąd I instancji do wypracowanego dotychczas orzecznictwa.
Ustalenie właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ obecnie nieistniejący opiera się zasadniczo na zastosowaniu odpowiedniej reguły interpretacyjnej. Reguły te zostały w dotychczasowym orzecznictwie wypracowane. Utrwalona praktyka orzecznicza ma niewątpliwie wpływ na pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które to wartości wywodzone są z art. 2 Konstytucji, czyli zasady demokratycznego państwa prawnego. Istotne jest również to, że Sąd I instancji odnotował istnienie w orzecznictwie poglądów odmiennych, wyjaśniając jednakże, dlaczego poglądów tych nie podziela. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji zasadza się zatem na zbytnim uproszczeniu stanowiska Sądu I instancji.
Sąd ten, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie uznał, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej wartości takie jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę.
Nie jest także zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 1071, ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 kpa dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.
Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 9a, art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem stanowisko przyjęte w wyroku tegoż Sądu z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 712/12 i sygn. akt I OSK 711/12 oraz 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1467/12.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 200 powołanej ustawy stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zakres kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw określa natomiast art. 205 powołanej ustawy. Zgodnie z § 2 tego artykułu do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach, i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega jednak ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy. Podkreślić przy tym należy, że § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) daje sądowi możliwość miarkowania wysokości wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego przed sądem stronę skarżącą w zależności od oceny nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uznać należy, że brak jest podstaw prawnych, aby podwyższenie przez Sąd I instancji określonej rozporządzeniem minimalnej kwoty kosztów postępowania sądowego o 3 złote uznać można było za naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.