Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 marca 2019 r. II SA/Lu 912/18, (I) oddalił skargę I.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; (II) przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I.Ł. Zaskarżając wyrok w pkt 1 zarzuciła mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r), polegającym na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego, bowiem uwzględnienie wskazanych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
- 2. przepisów prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. mające niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegające na jego niewłaściwej wykładni i nieuprawnionym przyjęciu, że:
- a) umorzenie należności jest możliwe dopiero, gdy organ ustali, że sytuacja materialna rodziny osoby zobowiązanej jest szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem innych rodzin, w sytuacji gdy wskazany przepis w żadnym przypadku nie wprowadza takiego ograniczenia;
- b) umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej nie pozwala na wywiązanie się z ciążącego obowiązku nie tylko obecnie, ale także w przyszłości, w sytuacji gdy wskazany przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie zawiera nakazu oceniania sytuacji przyszłej (wszakże niemożliwej do ocenienia), a jedynie skupienie się na istniejącej sytuacji rodziny;
- c) wydając decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy, opartą na uznaniu administracyjnym, organ administracji jest związany treścią wniosku zobowiązanego do zwrotu świadczeń rodzinnych, w sytuacji gdy organ może samodzielnie dokonać oceny, czy należność należy umorzyć w całości czy też w części, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć termin płatności.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasadzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej jej pełnomocnikowi z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego należało rozpoznać je łącznie.
Kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie decyzja SKO w [...] z [...] września 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie umorzenia I.Ł. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od [...] lutego do [...] października 2012 r., tj. kwoty 1.813,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w kwocie 1.061,60 zł, za okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2014 r. w kwocie 5.928 zł, oraz w kwocie 6.208 zł za okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] października 2016 r.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem jej autorki zaskarżona decyzja obarczona jest wadą w postaci braku rzetelności w ustaleniu stanu faktycznego. Organ administracji przekroczył bowiem granice uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżąca jest osobą zdolną do spłaty nienależnie pobranych świadczeń bez uszczerbku dla utrzymania siebie i syna, co wywarło skutek w postaci odmowy umorzenia zobowiązań świadczeniobiorczyni. W ocenie strony, Sąd I instancji kontrolując przedmiotową decyzję, zupełnie pominął szczególnie trudną sytuację osobistą i finansową skarżącej.
Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają sekwencję działań organów administracji publicznej w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 30 ust. 9 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika kolejność działań organu administracji publicznej. Pierwszy etap to orzeczenie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń a następnie możliwość orzeczenia m.in. o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń. Pierwsze z wymienionych postępowań prowadzone jest przez organ z urzędu, natomiast drugie może być wszczęte na wniosek lub z urzędu, zaś organy orzekające w tym zakresie działają w granicach uznania administracyjnego.
Powierzony organom luz decyzyjny podlega ocenie sądu w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, konieczności przestrzegania reguł procedowania, jak również rozstrzyganiem zgodnie z zasadami porządku prawnego.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącemu naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r., zainicjowane przez skarżącą postępowanie o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń należało ocenić przez pryzmat zakresu żądania zawartego we wniosku. W razie bowiem wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, Lex nr 78924).
Zatem, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, skoro wniosek skarżącej zawierał żądanie udzielenia konkretnej ulgi – poprzez umorzenie należności – organy winny były orzekać jedynie w tym zakresie. Trybów postępowania – na wniosek i z urzędu – nie można mieszać. To, że organ działając na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. może orzekać także z urzędu nie oznacza, że jeśli postępowanie zostało wszczęte na wniosek, który zawierał konkretne żądanie, może "poszerzyć" zakres postępowania i orzekać np. o rozłożeniu na raty nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, organy informowały wnioskodawczynię o możliwości rozłożenia należności na raty i konieczności złożenia odpowiedniego wniosku w tym zakresie, jednakże odmawiała ona spłaty powstałego zadłużenia w jakiejkolwiek formie, domagając się jedynie jego umorzenia. W tych okolicznościach przyjąć należało, że skoro organ orzekający w sprawie związany był zakresem żądania strony, to rozpoznał je stosownie do jego treści, nie naruszając przy tym zasad postępowania dotyczących wyjaśnienia sprawy oraz czynnego udziału strony w postępowaniu.
Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że skoro organ proponował jej rozłożenie należności na raty, to uznał jej sytuację za szczególną w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Inne są bowiem uwarunkowania (przesłanki faktyczne) do rozłożenia długu na raty, a inne do umorzenia. Skoro tylko to ostatnie żądanie było przedmiotem wniosku, to nie można twierdzić, że sugestia organu o możliwości rozłożenia długu na raty wypełnia także przesłanki do umorzenia należności.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r. należy stwierdzić, że argumenty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji użytego w tym przepisie sformułowania: "szczególnie uzasadnione okoliczności". W tym jednak zakresie przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia powołanego przepisu nie mogła być uznana za błędną i prowadzącą w konsekwencji do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji poczynił szeroką analizę tegoż przepisu i w sposób prawidłowy dokonał jego wykładni odnosząc ją do szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji materialnej skarżącej. Jak trafnie wskazał, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że organy przekroczyły granice luzu decyzyjnego odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie należności ze względu na szczególne okoliczności.
Organy w sposób prawidłowy ustaliły sytuację skarżącej w aspekcie wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Szczególnie uzasadnione okoliczności należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, że sama trudna sytuacja materialna rodziny, nie uzasadnia umorzenia należności. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja ta będzie szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych a nie względem wszystkich innych rodzin (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3672/18, wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2714/16).
Sąd słusznie zauważył, że niewystarczające dla umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest wykazanie złej sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Sytuacja taka musiałaby być więc skrajna, wyjątkowa, obiektywnie uniemożliwiająca zwrot całego zadłużenia. Dokonaną zatem przez Sąd I instancji ocenę warunków dla zastosowania tego unormowania, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, należy uznać za prawidłową.
Podnieść także należy, że sama skarżąca kasacyjnie nie wskazała na brak realnych możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia i pozyskania środków finansowych niezbędnych do poprawy sytuacji bytowej rodziny oraz koniecznych do spłaty istniejącego zadłużenia. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że na dzień wydania decyzji skarżąca miała 35 lat, wyższe wykształcenie, 7 lat stażu pracy, prowadziła (i nadal prowadzi) wspólne gospodarstwo domowe wraz z 7-letnim synem, a także jest właścicielką 3-pokojowego mieszkania. Po rozwiązaniu stosunku pracy w maju 2018 r. nie podjęła zatrudnienia. Od [...] czerwca 2018 r. była uznana za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku w kwocie 662,42 zł, który to dochód był jej jedynym źródłem utrzymania. Z uwagi na trudną sytuację materialną związaną z utratą pracy, obciążeniem finansowym w postaci kredytu hipotecznego oraz orzeczeniem o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń przeszła załamanie nerwowe.
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji a także organów, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów stwierdzających niezdolność do podjęcia zatrudnienia. Za taki dokument nie można bowiem uznać zaświadczenia lekarskiego, w którym wskazano ostrą reakcję na stres oraz zalecenia w postaci leczenia farmakologicznego oraz psychoterapeutycznego.
Nie bez znaczenia dla realiów niniejszej sprawy ma okoliczność, że skarżąca dopiero na etapie postępowania administracyjnego złożyła pozew o zasądzenie alimentów na syna ([...] czerwca 2018 r.). Ponadto została przez organ I instancji poinformowana o możliwości wnioskowania o zasiłek rodzinny i świadczenie wychowawcze na dziecko, z których to świadczeń nie skorzystała. Istotne jest również, że skarżącej został przyznany zasiłek okresowy w kwocie 182,79 zł oraz zasiłek celowy w kwocie 200 zł. Świadczenia te jednak nie zostały przez nią podjęte.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uprawnia do stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie, pomimo realnych możliwości poprawienia swojej sytuacji materialnej, nie poczyniła dostatecznych kroków w tym zakresie. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w kontekście przesłanki umorzenia należności z art. 30 ust. 9 u.ś.r., zachodzi konieczność zbadania, czy istnieją realne możliwości zaspokojenia potrzeb rodziny drogą własnych starań. Innymi słowy, czy skarżąca jest w stanie obiektywnie podjąć pracę – ze względu na wiek, staż pracy i stan zdrowia. Cały system wsparcia publicznego osób znajdujących się w potrzebie, w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej, opiera się właśnie na wspieraniu, a nie zastępowaniu osób wymagających pomocy w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Ulga w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest także elementem tego wsparcia publicznego, zatem i tu należy stosować zasadę, że adresat pomocy musi sam podjąć starania o wyjście z trudnej sytuacji. Państwo zaś ma go w tym zakresie wspierać, a nie zastępować.
Już jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że z nadesłanej przez SKO do akt sprawy (k. [...]) ugody w postępowaniu mediacyjnym, prowadzonym w ramach sprawy karnej [...], wynika, że I.Ł. zobowiązała się do spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w miesięcznych ratach, poprzez potrącanie z bieżąco wypłacanego świadczenia wychowawczego.
Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nieusprawiedliwiony w tym kontekście okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli za poprawną uznamy wykładnię prawa materialnego, przedstawioną przez Sąd I instancji. Wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organy pomocy społecznej podjęły należyte działania zmierzające do sporządzenia wywiadu środowiskowego, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W związku z żądaniem pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, a o wynagrodzeniu takiego pełnomocnika orzeka Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).