Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wa 84/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania renty specjalnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż wskazanym wyżej rozstrzygnięciem Prezes Rady Ministrów po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 października 2006 r., odmawiającą przyznania S. S. renty specjalnej. Według organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły szczególne warunki uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.).
S. S. wystąpił o przyznanie renty specjalnej, gdyż jak sam napisał, wyczerpał już wszelkie możliwości uzyskania renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawca ma skończone [...] lat oraz wyuczony zawód mechanika [...]. Jego udokumentowany staż pracy wynosi łącznie 9 i pół roku. Od października 1989 r. S. S. formalnie nie jest nigdzie zatrudniony, choć jak podał, na przełomie lat 1989 -1995 pracował w G.. Od 1996 r. zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. M., jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Od września 2004 r. korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, której jedynym źródłem dochodu jest emerytura w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. S. S. do wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 stycznia 2006 r. (niedowidzenie oka prawego), w którym zaliczony został do lekkiego stopnia niepełnosprawności.
Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy do 10 stycznia 2010 r. i datuje się od 2005 r., mimo iż wnioskodawca utrzymuje, że niepełnosprawność powstała na skutek wypadku (uderzenie gałęzią w głowę) w czasie odbywania zasadniczej służby wojskowej. Na dowód swego twierdzenia przedstawił zaświadczenie z dnia 12 stycznia 2004 r., z którego wynika, że w dniu 30 lipca 1972 r. przeprowadzono zakładowe badania lekarskie i nie stwierdzono u niego żadnych zmian chorobowych. Zainteresowany odbywał służbę wojskową w okresie od dnia 30 kwietnia do dnia 23 sierpnia 1977 r. Został z niej zwolniony, otrzymując kategorię zdrowia "E", z powodu wady narządu wzroku. Zapisy w dokumentacji lekarskiej S. S., pochodzące ze szpitala wojskowego z 1997 r. stanowią, że niedowidzenie oka prawego to wada wrodzona. Takie też stanowisko podzielił biegły lekarz - specjalista chorób oczu, którego to opinia została dopuszczona, jako dowód w sprawie prowadzonej przez Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. M. o rentę inwalidzką. Wyrokiem w/w Sądu apelacja S. S. o przyznanie świadczenia (renty inwalidzkiej) przeciwko ZUS została oddalona.
Według organu, wskazane wyżej okoliczności, nie mogły, prowadzić do przyznania S. S. renty specjalnej, albowiem zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienie wnioskodawcy nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił w tym wypadku wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do dokonań. W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. podniósł, że jego sytuacja życiowa jest bardzo trudna, a wada wzroku spowodowana wypadkiem w okresie Polski Ludowej, uniemożliwia mu podjęcie pracy. Dramatyczne okoliczności spowodowały, iż musiał wyjechać za granicę, przez co stracił rodzinę. Skarżący podkreślił, że jego sytuacja jest wyjątkowa co powoduje, iż zasługuje on na rentę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w toku rozpoznawania sprawy organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca przyznał Prezesowi Rady Ministrów możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest przyznanie świadczenia na specjalnych warunkach. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś, uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska.
Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia swojego stanowiska, według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Zdaniem Sądu I instancji, Prezes Rady Ministrów nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ w obszernym uzasadnieniu, odpowiadającym warunkom wskazanym w art. 107 § 3 kpa, wskazał na podstawę prawną podjętych działań oraz dowody zebrane w sprawie. Słusznie podkreślił przy tym, że prawo do przyznania świadczenia osadza się na dwóch przesłankach: trudna sytuacja bytowa oraz wybitne zasługi dla Państwa Polskiego. W sprawie skarżący wykazał swoją trudną sytuację materialną, ale brak jest, według Sądu I instancji, dowodów, które wskazywałby na to, iż S. S. spełnia drugą przesłankę, jaką są wybitne zasługi dla Państwa Polskiego. Tymczasem obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, S. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśniając motywy skargi kasacyjnej, S. S. podniósł, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji powiela w sposób mechaniczny uzasadnienie kwestionowanej decyzji, która wbrew ustaleniom Sądu I instancji, wydana została z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Jego zdaniem, w toku postępowania należało wyjaśnić, dlaczego orzeczenie o tym, że uszkodzenie wzroku u skarżącego ma charakter wrodzony wydano na podstawie dokumentacji szpitala wojskowego z 1997 r., a nie w oparciu o dokumentację lekarską z daty hospitalizacji, czyli z 1977 r. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało ustalić przyczyny hospitalizacji skarżącego w 1977 r., zażądać dokumentacji lekarskiej z 1977 r. i wyjaśnić przyczyny przyznania skarżącemu kategorii "E". Stan faktyczny sprawy wskazuje bowiem na to, że faktyczną przyczyną częściowej utraty wzroku przez skarżącego był wypadek, który miał miejsce w trakcie odbywania przez niego służby wojskowej, zaś dalsze działania władz wojskowych zmierzały w tamtym czasie do ukrycia tego zdarzenia. Oznacza to, że zarówno Prezes Rady Ministrów jak i Sąd I instancji, winni byli rozpatrzyć niniejszą sprawę przez pryzmat przesłanek związanych ze służbą wojskową skarżącego.
Uzasadniając w następnej kolejności zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, S. S. wskazał, iż organ orzekający podobnie jak i Sąd I instancji nie rozważył, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą jakieś nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe, które powodują, iż dana osoba znajduje się w sytuacji, uzasadniającej jej szczególne potraktowanie w porównaniu do innych obywateli, otrzymujących świadczenia na zasadach ogólnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uwzględniając fakt, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Po myśli art. 174 ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Z tego też względu w pierwszej kolejności oceny wymaga zawarty w kasacji zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bez bliższego jego sprecyzowania w podstawach skargi kasacyjnej. Dopiero wyjaśniając motywy skargi, wskazał, iż Sąd I instancji naruszył, w jego przekonaniu, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten został postawiony nie do końca poprawnie, ponieważ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacyjna dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Formułując tego rodzaju zarzut, skarżący powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pamiętając przy tym, iż reguły tego postępowania unormowane zostały szczegółowo w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Pomijając jednak tę wadliwość zarzutu i uwzględniając fakt, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego nie tylko pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego ale także procedury administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest uzasadniony.
W przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną zarówno Prezes Rady Ministrów, jak i Sąd I instancji naruszyli powyższe przepisy, ponieważ nie rozpatrzyli sprawy odmowy przyznania renty specjalnej przez pryzmat przesłanek związanych ze służbą wojskową skarżącego. Uchylili się bowiem od przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i ustalenia przyczyn hospitalizacji skarżącego w 1977 r. oraz przyczyn przyznania mu kategorii "E", mimo, iż stan faktyczny sprawy dowodzi, że faktyczną przyczyną częściowej utraty wzroku przez S. S. był wypadek, który miał miejsce właśnie w trakcie odbywania służby wojskowej.
Z tak zaprezentowanym stanowiskiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób się zgodzić, przede wszystkim dlatego, że nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowy.
Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega bowiem, iż podniesione okoliczności zostały już dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania prowadzonego przed Apelacyjnym Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o rentę inwalidzką, zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. akt [...]. Ustalono wówczas jednoznacznie, że stwierdzone u S. S. inwalidztwo w postaci wady wzroku prawego oka, datuje się od dziecka, bez istotnego pogorszenia stanu zdrowia w późniejszym okresie, a więc w czasie zatrudnienia i służby wojskowej. Biegły powołany w tamtym postępowaniu wypowiedział się zarówno, co do daty powstania wady wzroku, jak i okoliczności dla których wada ta mogła być nie wykryta przed powołaniem do wojska. Bezspornym wobec tego jest, że organ administracji publicznej nie miał podstaw do prowadzenia ponownego postępowania dowodowego w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, nie sposób odmówić słuszności stanowisku Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania renty specjalnej w niczym nie narusza wskazanych wyżej przepisów prawa. Zaznaczyć dodatkowo należy, że decyzja ta została wydana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ orzekający miał możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie, wbrew temu, co sądzi wnoszący skargę kasacyjną, nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1267/05- Lex nr 198275). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo ograniczył zakres swojej kontroli tylko do postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badał mianowicie, czy wydana decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy Prezes Rady Ministrów zebrał cały materiał dowodowy, rzetelnie wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz, czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji, nie posiadał w tym wypadku uprawnienia do merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, które, jak zostało to już podniesione, jest wynikiem dokonania przez organ określonego wyboru.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39 poz. 353 z późn. zm.).
Zauważyć, przede wszystkim trzeba, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w sposób wystarczająco jasny, na czym w rozpatrywanej sprawie poległa błędna interpretacja przez Sąd I instancji wskazanego przepisu.
Zgodnie z jego treścią, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.
Cytowany wyżej przepis uprawnia Prezesa Rady Ministrów do przyznania świadczenia o charakterze specjalnym, albowiem nie konkretyzuje on żadnych przesłanek, których spełnienie obligowałoby organ do jego przyznania. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozostawiając Prezesowi Rady Ministrów ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę bądź emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Innymi słowy, Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek, z jakim ma do czynienia uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", stanowiący podstawę do zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czy też nie.
Dokonując wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy wskazać na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które wiąże to pojęcie z wybitnymi zasługami na gruncie zawodowym, społecznym, politycznym, bądź też z jakimiś nadzwyczajnymi zdarzeniami losowymi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06- nie publikowany; wyrok NSA z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1267/05- Lex 198275, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 7/07- nie publikowany, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1815/06 - nie publikowany). Sytuacja bytowa wnioskodawcy spowodowana stanem zdrowia czy też zdarzeniem losowym jakkolwiek brana jest pod uwagę, to jednak, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, nie stanowi decydującej przesłanki przyznania omawianego świadczenia.
Zwrócić należy też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05 (opul. OTK-A 2006/9/123), w którym Trybunał, stwierdził, że świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury bądź renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (...).
Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.
W świetle powyższych uwag, na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie mogły stanowić podstaw do przyznania S. S. renty specjalnej. Skarżący wykazał swoją trudną sytuację materialną, jednakże brak było dowodów, które świadczyłyby o tym, iż posiada on udokumentowane osiągnięcia bądź zasługi w określonej dziedzinie aktywności.
Z tych powodów, zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy, przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego istnieją szczególne względy przemawiające za przyznaniem renty w trybie powyższego przepisu prawa, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.).