Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2006r. oddalił skargę A. Ł. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.).
W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że świadczenie na podstawie tego przepisu przyznaje osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują także inne okoliczności, wskazujące na szczególny charakter. Mogą to być m.in. zasługi w dziedzinie kultury, sportu itp. albo szczególne zdarzenia losowe. Okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania renty specjalnej. A. Ł.j - lat 39, elektryk, pracował zawodowo z przerwami przez okres 10 lat, do 1993 r., kiedy zachorował na gruźlicę. Renty inwalidzkiej nie otrzymał, bowiem nie spełniał ustawowych przesłanek do przyznania tego świadczenia wskazanych w art. 57 i nast. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Obecnie ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Mieszka wraz z żoną i dwojgiem dzieci w wieku szkolnym w 4-pokojowym mieszkaniu lokatorskim. Jego żona prowadzi działalność gospodarczą w zakresie informacji medycznej. Łączny dochód rodziny wynosi 2.140,- zł. Rodzina posiada samochód marki opel-omega z 1994 r., który otrzymała w drodze darowizny. Posiada zadłużenie w opłatach czynszowych na kwotę 1.376,- zł, które powstało w latach 2003-2004.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Ł. wnosił o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając Prezesowi Rady Ministrów naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez odmowę przyznania mu świadczenia w szczególnym trybie. Podniósł, że jest śmiertelnie chory i całkowicie niezdolny do pracy zarobkowej, nie ma żadnych źródeł dochodu. W związku z tym on i jego rodzina znajdują się w bardzo trudnej sytuacji materialnej zwłaszcza, że również żona i córka uległy wypadkowi komunikacyjnemu i mają orzeczony stopień niepełnosprawności. W tej sytuacji odmowa przyznania mu wnioskowanego stwierdzenia jest dla niego głęboko krzywdząca i niehumanitarna.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podejmując decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu renty specjalnej, Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.
Z użytego art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sformułowania: "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.
W sprawach, w których ustawodawca pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu organom administracji, kontrola Sądu ogranicza się jedynie do badania, czy organ, przyznając lub odmawiając przyznania świadczenia nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Najczęściej uchybienia w tym zakresie zawiera decyzja wydana bez należytego zebrania materiału dowodowego lub nienależycie uzasadniona, a przez to zawierająca cechy dowolności.
W rozpoznawanej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo ustalił, że sytuacja bytowa skarżącego spowodowana jego chorobą i zdarzeniem losowym, które dotknęły jego rodzinę, jest bardzo trudna.
Również prawidłowo organ ustalił, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi zasługami w jakiejś dziedzinie, np. kultury, sportu, działalności społecznej, politycznej, zawodowej itp. Ciężka choroba skarżącego, uniemożliwiająca mu podjęcie pracy zarobkowej oraz wypadek komunikacyjny, w którym odniosły obrażenia jego żona i córka, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania.
Prezes Rady Ministrów przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji przestrzegał reguł procedury administracyjnej w zakresie dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć znaczenie w sprawie (art. 9 kpa) i w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 kpa) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
Zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów nie można zatem przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Powyższy wyrok A. Ł., reprezentowany przez adw. M. O.-J., zaskarżył w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując jako podstawę skargi się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący A. Ł. nie spełnia, ustalonych przez organ kryteriów, upoważniających go do uzyskania renty, podczas gdy skarżący spełnia powyższe kryteria, gdyż znajduje się w ekstremalnie trudnej sytuacji socjalno - bytowej i zdrowotnej, a w życiu jego i jego rodziny zaistniały szczególne zdarzenia losowe;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a. oraz uznanie przez Sąd, iż organ skarżący wydając zaskarżoną decyzję kierował się w ramach uznania administracyjnego interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, podczas gdy biorąc pod uwagę szczególną sytuację finansową, zdrowotną i rodzinną skarżącego nie sposób uznać, aby organ kierował się interesem, o którym mowa w art. 7 k.p.a., a także poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 77 § l i 3 oraz art. 80 k.p.a. wskutek uznania przez Sąd, iż organ zebrał i ocenił materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, podczas gdy organ pominął informacje udzielane przez skarżącego co do braku refundacji insuliny i konieczności ponoszenia kosztów leczenia w wysokości ok. 700 zł. miesięcznie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 176 w/w ustawy wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2/ zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych:
3/ zasądzenie na rzecz adw. M. O.-J. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż organ wprawdzie przeprowadził analizę sytuacji socjalno-bytowej skarżącego, częściowo zdrowotnej, oraz szczególnych zdarzeń losowych, jednakże z naruszeniem art. 7 kpa tj.(interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uznał, że ciężki wypadek samochodowy żony i córki skarżącego (jadących odwiedzić go w szpitalu), który spowodował orzeczenie ich niepełnosprawności nie jest szczególnym zdarzeniem losowym. Sąd bezzasadnie uznał, iż organ nie dopuścił się dowolnej oceny zebranych dowodów i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Przy takiej interpretacji przez organ stanu faktycznego w niniejszej sprawie, uznanej bezpodstawnie przez Sąd za prawidłową, trudno uznać, jakie zdarzenie losowe musiałoby być uznane za szczególne, aby osoba wnioskująca mogła uzyskać tego rodzaju rentę. Uznanie przez Sąd, iż organ w ramach uznania administracyjnego prawidłowo uznał, iż skarżącemu nie przysługuje renta ww. trybie, ponieważ nie zaszły szczególne zdarzenia losowe, stanowi naruszenie art. 82 ust. 1 ww. ustawy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego kasację - uchybił Sąd i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.
Zarzuty stanowiące podstawę kasacyjną, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być w odniesieniu do przepisów stosowanych przez ten sąd.
Skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy wskazane w art. 174 P.p.s.a. tj. zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie te podstawy kasacyjne w rozpatrywanej sprawie uznać należy za nietrafne, wobec czego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to zauważyć należy, iż wnoszący skargę kasacyjną błędnie sądzi, że renta specjalna, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), komukolwiek "przysługuje" bądź też że ktoś spełnia kryterium do przyznania tego świadczenia. Przepis ten stanowi bowiem, iż Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.
Powołany przepis statuuje dla Prezesa Rady Ministrów kompetencję do przyznania świadczenia specjalnego, nie konkretyzując żadnych kryteriów lub przesłanek, których spełnienie uzasadniałoby jego przyznanie. Opiera się natomiast na konstrukcji uznania administracyjnego i to podwójnie.
Dyrektywą rozstrzygnięcia, do której odsyła przepis jest wyrażenie: "szczególnie uzasadniony przypadek". Przyznanie przez ustawodawcę Prezesowi Rady Ministrów uprawnienia do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", bez bliższego wskazania jakichkolwiek przesłanek i kryteriów, wskazuje na wolę ustawodawcy pozostawienia tego swobodnemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów. Swoboda ta nie oznacza oczywiście całkowitej dowolności.
Jako konstytucyjny organ Państwa, Prezes Rady Ministrów związany jest w swym działaniu przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającymi z niej wartościami oraz zasadami funkcjonowania Państwa, a w zakresie konkretnego postępowania - ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w ustawie z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ uprawniony do przyznania świadczenie na podstawie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS był też uprawniony do ustalenia kryteriów przyznawania tego świadczenia oraz przyjęcia, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa.
Sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty na podstawie wymienionego przepisu, bowiem wówczas świadczenie to zastępowałoby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy w tym przypadku. Należy ponadto zwrócić uwagę na możliwość przyznania wyjątkowego świadczenia przez Prezesa ZUS w trybie art. 83 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Zatem ustalenie kryteriów oraz ocenę czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 w/w ustawy ustawodawca pozostawił wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów. Szczególna podstawa prawna świadczenia uprawnia ten organ do swobodnej oceny każdego przypadku. Ponadto, w świetle redakcji tego przepisu, nawet gdyby dany przypadek uznać można wg określonych kryteriów za "szczególnie uzasadniony", to i w takim przypadku wspomniany organ może przyznać świadczenie rentowe w tym trybie, lecz nie jest do tego zobligowany. Jak z powyższego wynika art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi podstawę do wydania zarówno rozstrzygnięć pozytywnych, tzn. uwzględniających wniosek albo do podjęcia decyzji negatywnych, tzn. odmawiających przyznania świadczenia. Organ nie może zatem naruszyć tak sformułowanego przepisu, co czyni zarzut naruszenia prawa materialnego, postawiony w skardze kasacyjnej, nieuzasadnionym.
Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dokonał pełnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności sytuacji materialno - bytowej skarżącego i jego rodziny, która, bez wątpienia jest bardzo trudna. Wyjaśnienia skarżącego na temat jego stanu zdrowia, kosztów leczenia informacje zawarte w dołączonej dokumentacji medycznej, a także dotyczące stanu zdrowia żony i córki zostały uwzględnione.
Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wypowiedział się na temat podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii wydatków skarżącego na insulinę, które nie są refundowane, jednakże kwestia ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała wpływu na jej wynik, skoro potrzeby materialne w świetle przywoływanego tu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie mają decydującego znaczenia dla przyznania w/w świadczenia.
Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie (wyrok NSA z 25 maja 2004 r., FSK 108/04 niepubl.; wyrok NSA z 25 maja 2004 r. FSK 81/04). Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacyjna dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Przywołany w skardze kasacyjnej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażający zasadę uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, stanowi dyrektywę odnoszącą się do czynności postępowania administracyjnego. Nie posiada natomiast charakteru przepisu prawa materialnego upoważniającego do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie może stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Również przywołany w skardze art. 77 Kpa, odnosi się do postępowania prowadzonego przez organ administracji. Do postępowania dowodowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z normą wyrażoną w art. 106 § 5 P.p.s.a. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego.
W tej sytuacji powołanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić uzasadnionego zarzutu kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a więc norma dotycząca warunków w jakich Sąd uwzględnia skargę na decyzję nie mogła zostać zastosowana.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.