Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1687/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2525/13 oddalił skargę A. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Zdrowia orzeczeniem z dnia [...] marca 1948 r. orzekł o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...] na własność Państwa. Spółka [...] Spółka z o.o. wnioskiem z dnia 15 października 2001 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]" (pkt c orzeczenia). Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] marca 1948 r. uznając, że wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...].

Na skutek skargi "[...]" S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2340/05, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Zdrowia prawidłowo przyjął, iż orzeczenie z dnia [...] marca 1948 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie ustalił, jaki był los składników majątkowych przejętych przez Państwo i czy nastąpiły w związku z tym nieodwracalne skutki prawne. Nie ustalono nadto, czy w sprawie mają interes prawny także inne podmioty, a tym samym, kto ma przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Procesując po wyroku Sądu Minister Zdrowia uzupełnił materiał dowodowy m.in. o opinie biegłych geodetów wskazujące nieruchomości objęte orzeczeniem z [...] marca 1948 r. i ich aktualny stan własnościowy. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Minister Zdrowia w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia z [...] marca w zakresie pkt c) dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...], z zastrzeżeniem pkt 2; w pkt 2 stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] marca 1948 r. w zakresie pkt c) zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonych obecnie jako dz. ew. nr 624 o pow. 0,11 ha i nr 625 o pow. 0,11 ha.

Po rozpoznaniu wniosków R. i K. W. oraz "Uzdrowiska [...]" S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2011 r. w pkt 1 uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. w pkt 1 stwierdzającym nieważność pkt c) orzeczenia z dnia [...] marca 1948 r., w części w jakiej dotyczy przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości Ż., gmina M., znaczonych obecnie jako dz. ew. nr 710 o pow. 0,08 ha, nr 739/5 o pow. 0,55 ha oraz nr 740 o pow. 0,41 ha; w pkt 2 stwierdził, że orzeczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. w pkt c) wydane zostało z naruszeniem prawa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek o nr 710, 739/5 i 740; w pkt 3 utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1187/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "Uzdrowiska [...]" S.A. w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 428/12 oddalił skargi kasacyjne Ministra Skarbu Państwa i "Uzdrowiska [...]" S.A. w K. od tego wyroku. W uzasadnieniu NSA wskazał, że organ nadzoru, związany wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., ustalił jakie skutki wywołało orzeczenie z 1948 r., a tym samym i strony postępowania nadzorczego. W ponownym postępowaniu organ zapewnił stronom służące im prawa, gdyż zawiadomione o toczącym się postępowaniu nadzorczym miały możliwość wzięcia w nim czynnego udziału, z czego niektóre skorzystały.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2013 r., uzupełnionym pismami z dnia 10 kwietnia 2013 r. i z dnia 9 maja 2013 r., A. J. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. oraz udostępnienie akt sprawy, a także wydanie uwierzytelnionej kopii opinii geodety z dnia 22 października 2009 r. i opinii uzupełniających z dnia 19 stycznia 2011 r., z dnia 28 lutego 2011 r. i z dnia 21 marca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest następcą prawnym M. J. – właściciela nieruchomości wymienionych w księgach gruntowych gminy katastralnej A. Lwh: [...], które przejęte zostały na własność Państwa.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., w pkt 1 odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., natomiast w pkt 2, na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił wnioskodawczyni udostępnienia akt postępowania i wydania kserokopii żądanych dokumentów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza zarówno wydanych w sprawie decyzji, jak również sporządzonej przez biegłego geodetę opinii nie pozwalają na stwierdzenie, że A. J. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra, a dotyczącym stwierdzenia nieważności nacjonalizacji jedynie przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...], z pominięciem przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...] i [...]. Organ podniósł, że działka nr 621, na którą wskazuje wnioskodawczyni, istotnie wymieniona została w decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., jednak z ustaleń poczynionych przez powołanego w sprawie biegłego geodetę wynika, że jako jej właściciel w księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest Agencja Nieruchomości Rolnych.

Pozostałe Lwh wymienione we wniosku o wznowienie postępowania nie występują natomiast ani w opiniach biegłego geodety, ani też w wydanych w sprawie decyzjach. Wskazano, że opinia geodety sporządzona została w celu ustalenia, które dokładnie nieruchomości zostały przejęte na własność Państwa orzeczeniem z 1948 r., z uwagi na brak protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. Wobec powyższego i z uwagi na fakt, że z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów również nie wynika, aby nieruchomości należące do M. J. zostały przejęte na rzecz Państwa, ani tym bardziej, że dokonano tego orzeczeniem Ministra Zdrowia z 1948 r., za zasadną uznano odmowę wznowienia postępowania. Skoro wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, organ odmówił jednocześnie uwzględnienia wniosku o udostępnienie akt sprawy oraz wydania z nich uwierzytelnionych kopii dokumentów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. zarzuciła, że bez dostatecznego ustalania stanu faktycznego odmówiono jej przymiotu strony. Już z uzasadnienia decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że przywołane w niej opinie geodety mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich zupełności, wobec czego kategoryczne powoływanie się w zaskarżonym postanowieniu na ich treść nie może stanowić powodu do odmowy przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Podkreśliła, że jako następca prawny M. J. bezspornie ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, jednak nie dysponuje kompletnymi dokumentami w tej sprawie, ponieważ te są w posiadaniu organu, który bezpodstawnie odmawia jej do nich dostępu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 K.p.a. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast brak którejkolwiek z przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić strona pozbawione bez swojej winy udziału w postępowaniu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli już z samego wniosku o wznowienie wynika w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, to organ winien wydać postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd I instancji ocenił, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie, albowiem organ prawidłowo w oparciu o wniosek, pisma go uzupełniające i akta administracyjne ustalił, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 25 marca 2013 r. organ wezwał skarżącą do wykazania swojego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2011 r. informując, że w aktach sprawy nie występują nieruchomości wskazane we wniosku. W odpowiedzi, skarżąca wskazała, że w przedmiotowej decyzji wymieniona jest nieruchomość gruntowa oznaczona nr 621, natomiast z posiadanych przez nią dokumentów wynika, że nieruchomość ta była uprzednio oznaczona nr 117 i wpisana w dawnych księgach gruntowych gminy katastralnej A. Lwh [...], na dowód czego przedłożyła kopie mapy ewidencyjnej z wykazem zmian z dnia 3 października 2002 r. oraz mapy ewidencyjnej gruntów z dnia 8 sierpnia 2006 r. Nieruchomość ta stanowiła własność M. J. Skarżąca wskazała, że własność jej poprzednika prawnego stanowiły również nieruchomości położone w pobliżu dz. nr 621, wpisane w Lwh [...].

Obecnie skarżąca wpisana jest jedynie w księdze wieczystej nr [...], jako właściciel działek nr 116, 17, 19, 169 (jedna z nich oznaczona jest na mapie ewidencji gruntów jako dz. nr 622) przylegających do działki nr 621, objętej zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu z powyższego nie wypływa wniosek o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., jak również decyzja ją poprzedzająca, nie odnoszą się bowiem w żaden sposób do nieruchomości wskazanych we wniosku strony, oznaczonych Lwh [...]. Jak natomiast wynika z opinii sporządzonej w niniejszej sprawie przez uprawnionego geodetę mgr inż. B. W. z dnia 15 lipca 2009 r., działka nr 621 (która zdaniem skarżącej uprzednio oznaczona była nr 117 i wpisana była w dawnych księgach gruntowych gminy katastralnej A. Lwh [...]), oznaczona była uprzednio nr 127. Do powyższej opinii załączona została ponadto mapa poregulacyjna z 1948 r. Gromady A., z której wynika, że dz. nr 117, na którą powołuje się skarżąca nie została przejęta orzeczeniem z dnia [...] marca 1948 r., a jedynie graniczy z gruntami objętymi tym orzeczeniem.

Również z załączonej do pisma skarżącej z dnia 10 kwietnia 2013 r. mapy ewidencyjnej wynika, że m.in. z działki nr 117 powstała nie działka nr 621, ale dz. nr 9/2, która decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej.

Sąd wskazał, że opinie geodety przywołane w treści decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., jaki i sama decyzja z dnia [...] maja 2011 r. były już oceniane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1187/11, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 428/12. Wyjaśnienia biegłego uznano za racjonalne i prawidłowe. Zostało przesądzone, że oprócz działek nr ew. 624, 625, 710, 739/5 i 740 odnośnie do których wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, pozostałe nieruchomości objęte orzeczeniem z dnia [...] marca 1948 r. nadal są własnością Państwa, ewentualnie gminy.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.ps.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią powyższego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Podkreślono, że istotą tej uchwały jest to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się natomiast do pracowników organu administracji publicznej, którzy z upoważnienia Ministra podpisują wydane w sprawie orzeczenia.

W niniejszej sprawie zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony, skoro postanowienie wydane w drugiej instancji podpisała inna osoba, niż ta, która podpisała postanowienie z dnia 7 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu, bez znaczenia jest również to, kto brał udział w przygotowaniu projektu wydanego w sprawie orzeczenia. Nie ma bowiem możliwości dokonania oceny, jak projekt tego orzeczenia wyglądał pierwotnie i czy nie został całkowicie zmieniony przez osobę, która ostatecznie podpisała się pod wydanym w sprawie postanowieniem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. J. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
2. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa w zakresie równego traktowania obywateli - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81 k.p.a. i 73 §1 i 2 k.p.a., nieuwzględnienie wniosku o udostępnienie akt wymienionego postępowania, niezapewnienie stronie faktycznego udziału w prowadzonym postępowaniu, nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zakresie właściwego uzasadnienia postanowienia, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
3. - art. 151 p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi i akceptację legalności i zgodności z prawem badanego przez Sąd I instancji postanowienia, pomimo naruszenia podstawowych zasad procesowych przez organ administracji, tj. art. 28 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, i art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sprawie oraz przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81 k.p.a. i 73 §1 i 2 k.p.a., polegającego na bezpodstawnym nieuznaniu skarżącej jako strony postępowania pomimo tego, że zainteresowana ma i wykazała swój interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2010r. oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., niewznowieniu postępowania pomimo zaistnienia przesłanek do jego wznowienia, nieuwzględnieniu wniosku o udostępnienie akt wymienionego postępowania, niezapewnieniu stronie faktycznego udziału w prowadzonym postępowaniu, nienależytym i niewyczerpującym informowaniu strony, błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wydaniu zaskarżonego postanowienia bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zakresie właściwego uzasadnienia postanowienia, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez udział w postępowaniu odwoławczym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia tego samego pracownika organu, który brał udział w postępowaniu w I instancji oraz podpisanie zaskarżonego postanowienia przez osobę niebędącą piastunem funkcji Ministra Zdrowia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. - art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., a także zobowiązać organ do złożenia do akt postępowania sądowego pełnych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...] na własność Państwa (Monitor Polski Nr 30, poz. 111), w tym znajdujących się w aktach sprawy opinii biegłego geodety z dnia 22 października 2009r. oraz opinii uzupełniających z dnia 19 stycznia 2011 r., z dnia 28 lutego 2011 r. i z dnia 21 marca 2011 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że Minister Zdrowia pozytywnie rozpatrzył wniosek z dnia 28 marca 2011 r. R. i K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...] i wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i orzekł zgodnie z żądaniem wnioskodawców. W postępowaniu tym organ nie odmówił zainteresowanym przymiotu strony postępowania natomiast A. J., pomimo tego, że nie brała udziału w postępowaniu, takiego prawa odmówił. Zdaniem skarżącej takie działanie wskazuje na dowolność działania organu i nierówne traktowanie obywateli.

Podniesiono, że przy rozpatrywaniu sprawy organ I i II instancji całkowicie pominął dokumenty dotyczące sprawy skarżącej złożone przez zainteresowaną oraz dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu. W szczególności zaś nie wyjaśnił kwestii położenia nieruchomości wymienionych w dawnych księgach gruntowych gminy katastralnej A.: Lwh [...], które zostały przejęte na własność Państwa i ich aktualnego statusu bezkrytycznie przyjmując, że nie zostały wymienione w opinii biegłego geodety oraz całkowicie błędnie ocenił fakt umieszczenia w tej opinii biegłego geodety działki nr 621, a w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. organy obu instancji, uznały, że skarżąca nie jest stroną postępowania, a Sąd podtrzymał to stanowisko. Skarżąca podkreśliła, że jako spadkobierca M. J., bezspornie ma interes prawny w odzyskaniu nieruchomości bezprawnie przejętych na własność Państwa. Nie dysponuje jednakże kompletnymi dokumentami w tej sprawie, ponieważ dokumenty te znajdują w posiadaniu organu, zaś organ ten bezpodstawnie odmawia jej dostępu do dokumentów i innych materiałów dowodowych sprawy.

Podkreślono ponadto, że w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącej nie można zaakceptować odmiennego poglądu, gdyż prowadziłoby to w istocie do oceny podstaw wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a to jest niedopuszczalne.

Wskazano, że Sąd I instancji odnosząc się w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczącego udziału w postępowaniu odwoławczym – zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia — tego samego pracownika organu, który brał udział w postępowaniu w I instancji oraz podpisania zaskarżonego postanowienia przez osobę nie będącą piastunem funkcji Ministra Zdrowia, zastosował wykładnię zawężającą powoływanej uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. Podkreślono, że istotą wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu powinna z założenia chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" i faktyczne przestrzeganie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie inne rozumienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., prowadziłoby do akceptacji fikcji prawnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które w części okazały się uzasadnione i skuteczne, albowiem wywarły skutek mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji art. 149 § 3 k.p.a. Istotne jest w sprawie, że wniosek strony dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w wydaniu której wnioskodawczyni nie brała udziału. Jego podstawę stanowiła zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotycząca pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu.

Tryb rozpoznania takiego wniosku i wznowienie postępowania reguluje art. 149 k.p.a. Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.

W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Jak stwierdził NSA w wyroku z 7 maja 2013 r., I OSK 2185/11: "Przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny". W konsekwencji w przypadku wskazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym stanowiska, że w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej strony składającej wniosek, dopuszczane jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia. Oczywistość takiego braku legitymacji nie może jednak być skutkiem uprzedniego przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Przypadki takiego oczywistego braku legitymacji mogą być przykładowo związane w istniejącymi regulacjami prawnymi, które ograniczają krąg podmiotów danego postępowania do określonych osób, wykluczając udział innych stron. Wówczas niewątpliwie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, albowiem osoby spoza określonego kręgu, skoro nie mogły w nim uczestniczyć, to nie mają podstaw do stawiania zarzutu pominięcia w postępowaniu. Odmowę wszczęcia postępowania o wznowienie z powodu braku legitymacji może także uzasadniać stan faktyczny, w którym wnioskodawca formułuje gołosłowne twierdzenia o swoim interesie prawnym, których weryfikacja nie wymaga postępowania wyjaśniającego i badania akt sprawy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.

Organ właściwy w sprawie wznowienia przedstawił obszerną argumentację, powołując się na materiał sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w celu zweryfikowania twierdzeń wnioskodawczyni o przysługującym jej statusie strony. W ten sposób doszło do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., możliwego jedynie po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu. W konsekwencji również Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu przeprowadził ocenę zebranego materiału pod kątem przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedstawianych rozważań nie wynika przy tym, aby zmiany przekształcenia oznaczeń geodezyjnych i lokalizacja działki wskazanej we wniosku były jednoznaczne i nie wymagały przeprowadzenia czynności wyjaśniających w oparciu o dokumentację geodezyjną i opinię biegłego.

Nie było przy tym zasadne powoływanie się przez Sąd I instancji na związanie prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie ze skargi na decyzję ostateczną. Kwestia prawomocnego oddalenia skargi na decyzję ostateczną może stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do takiej decyzji, ale zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Nie będąc związany zarzutami skargi sąd I instancji, zgodnie z art. 145 § 2 zobligowany jest do weryfikacji przesłanek nieważności. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a weryfikuje też przesłanki wznowienia. Jednakże należy mieć na względzie, że przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uwzględnia wyłącznie w stosunku do strony, która się na nią w postępowaniu sądowym powoła. Uzasadnienie wyroku NSA z 18 października 2012 r., sygn. I OSK 428/12 oraz wyroku WSA w Warszawie z 3 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1187/11 wskazują, że kwestie kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego odnosiły się do skutków rozporządzenia nieruchomościami przejętymi już po wydaniu decyzji z 1948 r. i były prowadzone ze względu na konieczność ustalenia, w jakim zakresie decyzja o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowego wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wynika to z zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2340/05. Sądy stwierdziły, że organ poczynił wystarczające ustalenia, albowiem określił które działki w wyniku zbycia stanowią własność innych osób fizycznych, a które nadal należą do Skarbu Państwa lub Gminy. Natomiast skarżąca swojej legitymacji upatruje w fakcie, że jej poprzednik prawny miał tytuł do określonej nieruchomości przed [...] marca 1948 r. Ustalenia dotyczące kręgu stron postępowania przeprowadzone zgodnie z zaleceniem wyroku IV SA/Wa 2340/05 rozstrzygnęły kto winien brać udział w postępowaniu nieważnościowym ze względu na aktualny tytuł do nieruchomości uprzednio przejętych na rzecz Skarbu Państwa nie odnosiły się zaś do tego, kto taką legitymację ma z tego względu, że miał tytuł prawny do nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa, wchodzących w skład majątku uzdrowiska.

Argument, że decyzja w przedmiocie nieważności ma walor prawomocności i była przedmiotem kontroli sądów nie mógł zadecydować o przyjęciu, że nie jest dopuszczalne zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania, albowiem w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja o takiej samej treści. Z tego powodu istnieje podstawa do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., a nie do odmowy wznowienia postępowania.

Zgodzić się także należy z zarzutem strony skarżącej kasacyjnie, dotyczącym braku należytego rozważenia przez Sąd I instancji kwestii zaistnienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że inne osoby są podpisane pod kolejnymi decyzjami Ministra, pomijając argumenty odnoszące się do udziału w wydaniu decyzji osoby o inicjałach ujawnionych w jej numerze. Przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć nie tylko podpisanie decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających wpływ na wynik. Chodzi o czynności procesowe, a nie opiniujące i techniczne. Wymagało to zatem w niniejszej sprawie rozważenia, jaki był skutek przypisania sprawy do prowadzenia określonej osobie. Prowadząc ponownie sprawę organ administracji winien wziąć pod rozwagę, czy zakres obowiązków związanych ze skutkiem przydzielenia sprawy do referatu danego pracownika merytorycznego nie prowadzi w konsekwencji do naruszenia zakazu z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji oraz przepisów 77, 80 i 73 § 1 i 2 k.p.a. Udział w postępowaniu aktualnych właścicieli jednej z działek nie narusza zasady równości i nie jest przejawem dyskryminacji, nie może nim być korzystanie ze swego prawa. Przepis art. 77 k.p.a zawiera kilka norm i jego powołanie w całości, bez sprecyzowania naruszonej reguły i wskazania sposobu naruszenia nie spełnia rygorów z art. 176 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. nie określono, jaki materiał sprawy został przez organy pominięty. Natomiast wgląd w akta sprawy służy stronie postępowania i na obecnym etapie rozstrzyganie o takim statusie skarżącej jest przedwczesne.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku i uwzględnieniu skargi. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a.