Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1688/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 65/11 oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1960 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. Geskiego i Ramułta, oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni 810 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni KW nr [...], wykaz L7, stanowiącej własność A. K. Pismem z dnia 16 grudnia 2004 r. M. K., I. K. i W. K. (następcy prawni A. K.), wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1960 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozprawa administracyjna przeprowadzona została w sprawie bez wysłuchania opinii biegłych, a ponadto że opinia szacunkowa stanowiąca podstawę do ustalenia odszkodowania została sporządzona po rozprawie odszkodowawczej, na cztery dni przed wydaniem orzeczenia – co pozbawiło właściciela nieruchomości możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do przedmiotowej opinii. Powyższe stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Gdyni złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie niniejszej ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej już po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, co stanowiło rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem zasadnie stwierdzona została nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1960 r.

Prezydent Miasta Gdyni wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wskazał, że rozpoznając sprawę organ w ogóle nie odniósł się do kwestii prawidłowości ustalonego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270), dalej "p.p.s.a." Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że w niniejszej sprawie ustalono odszkodowanie z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), a przez to orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1960 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, słusznie Minister Infrastruktury stwierdził, że w kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji odszkodowawczej nieprawidłowo ustalono odszkodowanie. Z akt sprawy wynika bowiem, że na etapie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w dniu 19 lipca 1960 r. odbyła się rozprawa odszkodowawcza, która poprzedziła wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w której uczestniczyła R. K. w imieniu męża A. K. Rozprawa odbyła się przed opracowaniem użytego dla potrzeb wydanej decyzji operatu i bez uczestnictwa biegłego.

Aczkolwiek ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych akceptuje pogląd, iż brak biegłych na rozprawie, stanowiąc naruszenie art. 21 ustawy, nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, to jednak w sprawie niniejszej, w dacie rozprawy, wycena nie była w ogóle dokonana. Rzeczoznawca F. K. sporządził ją w dniu 8 sierpnia 1960 r., a zatem po przeprowadzonej rozprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odszkodowawczej organ w ogóle poinformował wywłaszczanych o istnieniu tego dowodu, a tym samym umożliwił zapoznanie się z opinią i ustosunkowanie do wyliczonej kwoty odszkodowania.

Zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń stanowisko Ministra Infrastruktury, że wydana w takich warunkach decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 21 ustawy. Organ ustalił odszkodowanie z pominięciem jasnych w swej treści przepisów prawa, co nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności. Minister Infrastruktury zasadnie wskazał, że wyliczenie kwoty odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie może być uznane za proste przeliczenie będące efektem zastosowania sztywnych stawek wynikających z treści obowiązujących przepisów prawa. W istocie bowiem wycena gruntu budowlanego poddana była regulacji zawartej w treści art. 8 ust.6 ustawy i zależała od rodzaju miasta, położenia działki, jej obszaru. Między innymi mogła wahać się od 5–10% przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości. Odszkodowanie mogło też ulec zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy niż dopuszczalna powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego.

Przepis art. 8 ustawy nie zawierał więc wyłącznie sztywnych wytycznych w zakresie reguł ustalania odszkodowania, ale również dawał biegłemu pewną swobodę w zakresie dokonywanej przez niego oceny.

Niezależnie od powyższego Sąd nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Gdyni, że oceniając legalność decyzji odszkodowawczej organ nadzoru winien przede wszystkim ocenić, czy popełnione przez organ wywłaszczeniowy uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowna merytoryczna ocena sprawy zakończonej kwestionowanym rozstrzygnięciem, lecz ocena legalności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ przeprowadził rozprawę nie dysponując ostateczną wyceną wywłaszczanej nieruchomości, bez udziału biegłych, w sytuacji gdy strony nie znały szacunku rzeczoznawcy i nie mogły się do niego ustosunkować. Wadliwość ustalenia odszkodowania i w konsekwencji wadliwość kwestionowanej decyzji polega więc na tym, że w sprawie w ogóle nie doszło do przed wydaniem decyzji do ustalenia kwoty odszkodowania, a tym samym także do umożliwienia zainteresowanym zajęcia stanowiska w tym przedmiocie.

Nie można zatem ustalić, czy uchybienie to przełożyło się na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do kwestii związanych z kontrolą wysokości przyznanego odszkodowania, a także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności brak było podstaw do uznania, że strony zapoznały się z opinią szacunkową i miały możliwość ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.
2. 94) poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że:
3. – jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z ww. art. 21 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa;
4. – wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o pisemną opinię szacunkową opatrzoną datą późniejszą niż data rozprawy administracyjnej (ale sporządzoną przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu) stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania;

1. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
2. – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez WSA nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. [...], mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. – braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;
3. – art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu wyroku treści pisma A. K. z dnia 30 czerwca 1960 r., z którego wynika, że przed rozprawą wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wywłaszczonemu znana była oszacowana wartość nieruchomości (28.000 zł);
4. – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że "w dacie rozprawy wycena nie była w ogóle dokonana" oraz że "brak jest podstaw do uznania, że strony zapoznały się z opinią szacunkową i miały możliwość ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania" w kontekście treści ww. pisma A. K. z dnia 30 czerwca 1960 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...], stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1960 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. WSA w Warszawie winien uwzględnić skargę i stwierdzić na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność zaskarżonego orzeczenia w całości z uwagi na wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, podzielanym w ostatnim czasie również przez Ministra Infrastruktury, właściwość rzeczową organu władnego orzekać o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej.

Ustalić należy najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 9a ww. ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Kompetencje wojewodów, a później prezydiów wojewódzkich rad narodowych w zakresie wywłaszczenia nieruchomości przejęli starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do których organami wyższego stopnia są wojewodowie, a nie Minister Infrastruktury. Wobec powyższego w sprawie niniejszej orzekł organ niewłaściwy i WSA winien z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić nieważność obu orzeczeń Ministra Infrastruktury.

Skarżący zarzucił ponadto, że oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uznając, że brak obecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie pisemnej opinii sporządzonej wprawdzie po rozprawie administracyjnej, ale przed wydaniem decyzji odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie prawa. Niejednolite orzecznictwo dotyczące stosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności w zakresie konieczności bądź braku konieczności osobistego uczestnictwa biegłego w rozprawie administracyjnej wskazuje, że art. 21 nie jest przepisem jednoznacznym, jasnym i nie wymagającym wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2008 r., sygn. II OSK 1043/07 (Lex nr 508497), "w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa." "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą" (Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 352). W ocenie strony skarżącej nie jest zatem możliwe stwierdzenie rażącego naruszenia niejednoznacznego przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez decyzję odszkodowawczą wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku. Wydając wyrok w sprawie WSA pominął całkowicie treść pisma A. K. z dnia 30 czerwca 1960 r., z którego wynika, że na dzień sporządzenia ww. pisma stronie znana była już wysokość oszacowanego odszkodowania (28.000 zł). Okoliczność ta czyni niezasadnym zarzut sporządzenia opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz zarzut braku możliwości ustosunkowania się strony do wysokości ustalonego odszkodowania. Skoro bowiem w dniu 30 czerwca 1960 r. stronie znana była wysokość ustalonego odszkodowania, to nieprawdą jest, że była ona pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do ustalonej kwoty przed wydaniem orzeczenia.

Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się 19 lipca 1960 r., czyli w czasie kiedy stronie była już znana oszacowana kwota odszkodowania. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. przeprowadzenia rozprawy bez uprzedniego oszacowania wysokości odszkodowania.

Strona skarżąca wskazała, że WSA nie podjął próby zbadania, czy w sprawie opinia nie została przedstawiona ustnie podczas rozprawy administracyjnej. Treść pisma A. K. z dnia 30 czerwca 1960 r. tym bardziej wskazuje, że wysokość odszkodowania z pewnością została ustalona przed przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej i była znana stronie. Nie można w tej sytuacji uznać, że Sąd, a wcześniej Minister Infrastruktury, dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury nie przeprowadził wszechstronnego i wystarczająco dokładnego badania okoliczności sprawy, co całkowicie pominął WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej to nowa sprawa w stosunku do sprawy rozpatrywanej w postępowaniu zwykłym. Sprawa ta rządzi się własnymi regułami również w zakresie ustalenia właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko i wywody co do właściwości organu nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 984/11. W wyroku tym podniesiono m.in., że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a., generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości.

Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12). Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm.

Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.

Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (od 9 lutego 1961 r. do 28 listopada 1973 r. przez organ do spraw wewnętrznych tego prezydium), jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Sawuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 5). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie znalazł podstaw do odstąpienia od powyższego stanowiska.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. 12 sierpnia 1960 r. (Dz.U. Nr 17, poz.

70) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekało prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane było przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego, co wynikało z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz.U. Nr 24, poz. 100).

Jakkolwiek szczegółowe wywody dotyczące właściwości organu nadzoru zawarte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 984/11 nie mogą być w niniejszej sprawie, w której oceniana w trybie nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa wydana została przed wejściem w życie Kodeksu postępowania administracyjnego w pełni przydatne, to również w tym przypadku organem właściwym w postępowaniu nadzorczym jest odpowiedni minister.

Zniesienie organu stopnia wojewódzkiego, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję nie powinno stanowić przeszkody do określenia organu właściwego w postępowaniu nadzorczymzgodnie z generalna zasadą wynikającą z art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a.

Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej (obecnie właściwy jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej).

Usprawiedliwione natomiast są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ w trybie art. 54 § 2, zaś z art. 141 § 4 tej ustawy wynika obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku m.in. zwięzłego stanu sprawy. "Zwięzły stan sprawy" obejmuje przytoczenie istotnych ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej i ich ocenę pod względem zgodności z prawem wyrażającą stanowisko sądu co do stanu faktycznego sprawy, przyjętego jako podstawa orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął istotne w sprawie okoliczności wynikające z materiałów znajdujących się w aktach przekazanych przez Ministra Infrastruktury. Uwadze Sądu uszło nie tylko pismo A. K. z dnia 30 czerwca 1960 r., ale też nie została całościowo przeanalizowana dokumentacja dotycząca wyceny wywłaszczanej nieruchomości i stanowiska wyrażanego przez A. K. i jego żonę R. K. w toku postępowania.

Specyficzna sytuacja, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie nie pozwalała na ograniczenie się wyłącznie do podniesienia, że rozprawa odszkodowawcza w dniu 19 lipca 1960 r. odbyła się bez udziału biegłego, a rzeczoznawca F. K. sporządził wycenę, na podstawie której ustalono odszkodowanie w dniu 8 sierpnia 1960 r., a więc po rozprawie.

Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, którym objęte były także nieruchomości innych właścicieli, A. K. domagał się sfinalizowania czynności dotyczących jego nieruchomości. Nieruchomość ta w dacie zajęcia stanowiła grunty rolne, wyceniane początkowo przez biegłego powołanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku F. K. na kwotę 200 zł (orzeczenie szacunkowe z dnia 4 lipca 1958 r.).

Pismem z dnia 14 kwietnia 1960 r. A. K. wystąpił o zawarcie umowy w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wyrażając gotowość sprzedaży swojej parceli za kwotę 7000 zł jako parceli budowlanej o powierzchni 810 m2. W piśmie z dnia 30 czerwca 1960 r. A. K. zwrócił się do organu o ostateczne ustalenie odszkodowania podnosząc, że cena wywłaszczonej parceli według szacunku biegłego winna wynosić 28.000 zł. Na rozprawie w dniu 19 lipca 1960 r. występująca w imieniu męża R. K. wniosła o "wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania jak za samodzielną parcelę zgodnie z przepisami".

Ostatecznie, w kolejnej opinii szacunkowej z dnia 8 sierpnia 1960 r. biegły F. K. wycenił wywłaszczoną nieruchomość na żądaną przez A. K. kwotę 28.000 zł i w takiej wysokości w decyzji z dnia [...] sierpnia 1960 r., która nie została przez stronę zaskarżona, zostało ustalone odszkodowanie.

Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji istotnych w sprawie okoliczności związanych z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego i stanowiskiem właściciela nieruchomości co do wysokości odszkodowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nadzorczej poprzedzona być musi całościową analizą materiału sprawy. Dopiero po zajęciu przez Sąd stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania podlegać będzie rozważeniu czy w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1960 r. przy ustaleniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tak jak to przyjął Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji.

Jak słusznie podniósł Sąd w zaskarżonym wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że sam brak obecności biegłych na rozprawie, stanowiąc naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (po dniu 28 listopada 1973 r. art. 22 tej ustawy), nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu rażącego naruszenia prawa. Dodać bowiem należy, że dla oceny co do tej kwestii istotne są też inne okoliczności sprawy, m.in. stanowisko wywłaszczanego co do wysokości kwoty odszkodowania (np. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; z dnia 19 października 2011 r., I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 985/11). W każdym więc przypadku ocena czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winna uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy, co w rozpoznawanym przypadku dotyczy także sporządzenia końcowej opinii po rozprawie, jednakże przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska wywłaszczanego co do wysokości odszkodowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.