Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1689/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z.G. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 15/17, którym oddalono jego skargę na bezczynność Burmistrza K. w sprawie dotyczącej wydzielenia działek pod drogę wewnętrzną.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., skarżący, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: "u.g.n.", wystąpił do Burmistrza K. o wydzielenie działek gruntu pod drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem [...]na rysunku planu miejscowego – uchwały Nr XII/102/2011 Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie Al. Powstańców Wlkp. oraz Promenady (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 324, poz. 5361). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...]przy ul. S. w K. Działka ta została oznaczona w powołanym planie miejscowym symbolem 53MN. Zgodnie z przepisami powyższego aktu prawa miejscowego Z.G. zamierza wydzielić ze swojej nieruchomości działkę, na której mógłby być wybudowany budynek. W tym celu niezbędne jest jednak wcześniejsze wydzielenie działek pod wspomnianą drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...].

W odpowiedzi w piśmie z dnia [...]grudnia 2016 r. Burmistrz K. oświadczył, że podział nieruchomości w myśl art. 97 ust. 1 u.g.n. następuje na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Podział nieruchomości z urzędu następuje natomiast w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 97 ust. 3 u.g.n. Uwzględniając treść tego przepisu, należy w ocenie organu administracji publicznej uznać, że wydzielenie działek geodezyjnych pod drogę wewnętrzną na gruntach stanowiących własność prywatną nie jest niezbędne do realizacji celów publicznych. Miasto i Gmina K. nie są zatem legitymowane do składania wniosków o podziały działek pod przedmiotową drogę. W pozostałym zakresie organ administracji publicznej przytoczył art. 97 ust. 1a, 1b i 2 oraz art. 93 u.g.n.

W dniu [...]grudnia 2016 r. Z.G. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie rozstrzygnięcia jego wniosku o wydzielenie działek gruntu pod drogę wewnętrzną.

Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione.

W dniu [...]stycznia 2017 r. Z.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza K., wnosząc w szczególności o (1) stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (2) wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej, (3) przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego połowy kwoty, o jakiej mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.]), zwanej dalej P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismo informacyjne organu z dnia 12 grudnia 2016 r. nie może być uznane za załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem z dnia [...]listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...]grudnia 2016 r. poinformowano skarżącego o trybie dokonywania podziału nieruchomości i wymogach związanych z wszczęciem tej procedury. Mimo powyższego pouczenia, do chwili obecnej skarżący nie złożył dokumentów niezbędnych do wdrożenia postępowania podziałowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podniósł w uzasadnieniu, że podział nieruchomości może nastąpić na wniosek albo z urzędu. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak wynika z kolei z art. 97 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych lub gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu, wniosek strony nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie podziału nieruchomości na podstawie żadnego z przepisów u.g.n. Podstawowe znaczenie w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek należy przypisać interesowi prawnemu, jakim powinien dysponować wnioskodawca. Interes ten wymaga istnienia związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną.

Więź ta ma charakter realny, konkretny i indywidualny. Nie wystarczy samo powiązanie o charakterze hipotetycznym, potencjalnym bądź też ogólnym, nieskierowanym bezpośrednio do oznaczonej osoby. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako zainteresowanie przebiegiem lub rezultatem procedury administracyjnej. W tym ostatnim przypadku podmiot nie jest w stanie wskazać normy prawnej, która powodowałaby powstanie związku charakterystycznego dla interesu prawnego. Podział nieruchomości na wniosek właściciela gruntu nie oddziałuje co do zasady na grunty sąsiednie, a wynik postępowania podziałowego wywoła skutki prawne wyłącznie w sferze uprawnień właściciela nieruchomości dzielonej. Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają interesu prawnego i nie przysługuje im także przymiot strony w takim postępowaniu.

Skarżący dysponuje interesem prawnym, o jakim mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do własnej działki nr [...]i może wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o dokonanie podziału tej należącej do niego nieruchomości. Pismo z dnia [...]listopada 2016 r. wskazuje natomiast, że zamiarem skarżącego nie było dokonanie podziału wyłącznie jego nieruchomości, lecz działanie o szerszym zakresie, polegające na geodezyjnym wyodrębnieniu działek składających się na drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem [...]w planie miejscowym. Zgodnie z mapą załączoną do akt wspomniana droga przebiega jednak nie tylko przez teren działki nr [...], lecz także przez nienależące do niego działki nr [...].

Tym samym wniosek z dnia [...]listopada 2016 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego. Wydzielenie geodezyjne całej drogi wewnętrznej [...]nie mogło również nastąpić z urzędu. Z uwagi na fakt, że grunt skarżącego nie stanowi własności gminy, wykluczone było powoływanie się w tym przypadku na art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. Realizacja celu zamierzonego przez skarżącego mogłaby nastąpić, gdyby podział nieruchomości był niezbędny do realizacji celów publicznych. Jak wynika z kolei z art. 6 pkt 1 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu tejże ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis ten odnosi zatem cel publiczny wyłącznie do dróg publicznych, które stanowią odmienną kategorię od dróg wewnętrznych.

Tym samym pismo Burmistrza K. z dnia [...]grudnia 2016 r. stanowiło wystarczającą odpowiedź na żądanie skarżącego, zaś organ administracji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu, a zatem nie może również pozostawać w bezczynności.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1. - naruszenie art. 35 § 3 i art. 12 K.p.a. na skutek błędnej wykładni skutkującej niewłaściwym ich zastosowaniem oraz naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. na skutek jego niezastosowania;
2. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do istoty zarzutu podniesionego w skardze;
3. - naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) na skutek niezbadania i nieocenienia prawidłowości działania organu;
4. - naruszenie art. 149 i 151 P.p.s.a. na skutek niezastosowania pierwszego z tych przepisów oraz wadliwego zastosowania drugiego z nich.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że skoro organ uznał, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte, to niewystarczające było udzielenie odpowiedzi odnoszącej się do żądania skarżącego, ale konieczne było wydanie postanowienia, o którym mowa jest w art. 61a § 1 K.p.a. Zwrócił uwagę na to, że przepis powyższy ma zastosowanie w sytuacji wniesienia podania przez osobę niebędącą stroną oraz w przypadku niemożności prowadzenia postępowania z innych przyczyn. Organ pomimo złożenia przez skarżącego konkretnego wniosku ani nie wszczął postępowania ani nie wydał wspomnianego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wystosowane pismo stanowiło próbę uchylenia się od załatwienia sprawy w przepisanej prawem formie, co upoważniało skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Do zarzutu obejmującego tę okoliczność Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu, co świadczy o niezrozumieniu istoty skargi i braku należytego przeprowadzenia kontroli działania organu w przedmiotowej sprawie.

Podkreślił, że niezależnie od zasadności merytorycznego poglądu o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, w sensie procesowym nie doszło do jej załatwienia, a organ pozostawał w bezczynności, skutkującej koniecznością wydania wyroku na podstawie przepisu art. 149 P.p.s.a. Końcowo podniósł, że sąd administracyjny winien wskazać skuteczny tryb ustanowienia drogi wewnętrznej przy braku zgody jednego z właścicieli nieruchomości, na której przepisy planu wytyczyły drogę.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, nie ma samodzielnego charakteru. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA). Podobnie zastosowanie przepisu art. 149 P.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy Sąd uwzględnia skargę, w rozpatrywanej sprawie na bezczynność Burmistrza K.. Jego uwzględnienie zależało zatem od uznania za zasadną skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 35 K.p.a. i pośrednio art. 61a K.p.a., o czym w dalszej części uzasadnienia.

O naruszeniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych można mówić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem, albo nie poddał kontroli wskazanej bezczynności. Przepis art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2590/16, zam. w CBOSA). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu pod takim kątem, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji zastosował inne niż wskazane wyżej kryteria kontroli zarzuconej bezczynności organu.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, zam. w CBOSA, przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia. Przepis ten nie może natomiast stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych i stanowiska prawnego zajętego przez ten sąd w sprawie, a do tego w gruncie rzeczy zmierza argumentacja skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi omawiany przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustosunkował się do wszystkich zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżącego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ale ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak sama w sobie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1651/11; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, czy z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 990/11, zam. w CBOSA).

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów art. 35 § 3 K.p.a. (połączonego w skardze kasacyjnej z art. 12 K.p.a., statuującym ogólną zasadę szybkości postępowania) oraz art. 61a § 1 K.p.a., wskazać należało, że autor skargi kasacyjnej wyraził w jej uzasadnieniu pogląd, że procesową formą załatwienia sprawy w przedmiotowej sprawie było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak tego rodzaju rozstrzygnięcia i poprzestanie na wydaniu pisma zawierającego informację o przyczynach niemożności procedowania w sprawie, stanowi w jego ocenie próbę uchylenia się od załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, co - po upływie terminów z art. 35 § 3 K.p.a. - może być zwalczane w drodze skargi na bezczynność postępowania administracyjnego.

W zaistniałej sprawie należy także przypomnieć, że jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 K.p.a. Należy również zauważyć, że termin "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu.

Wprawdzie dopiero zmiany wprowadzone nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) uściśliły definicję bezczynności organu, ale również w okresie poprzednim, tj. w dacie wydania zaskarżonego wzroku, przyjmowało się jednolicie w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.

Przepis art. 149 P.p.s.a. nadaje przy tym kierunek rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia stanu bezczynności organu, ale jego zastosowanie – co już wywiedziono na wstępie niniejszych rozważań – zależy od uwzględnienia skargi.

Wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienie, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji wadliwości postępowania przed organem administracyjnym, polegające na niezastosowaniu w sprawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., należącego niewątpliwie do przepisów o charakterze proceduralnym, mogło być rozpatrywane jedynie w kategoriach związanych z wpływem tego uchybienia na wynik sprawy. Przez wynik sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, którego oczekiwała strona zwracając się z określonym podaniem do organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący oczekiwał podjęcia działań zmierzających do wydzielenia działek gruntu pod drogę wewnętrzną, a zatem taka powinna być - w jego ocenie - treść pożądanego rozstrzygnięcia (decyzji) organu.

Wobec tego wyjaśnić trzeba, że - w uproszczeniu - pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego o charakterze administracyjnoprawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 [zam. w CBOSA]). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59).

Natomiast w znaczeniu procesowym decyzja załatwia sprawę administracyjną. Z wniosku skarżącego nie wynikało jednak, że oczekuje on wydania decyzji ale żąda dokonania czynności faktycznego wydzielenia działek gruntu pod drogę wewnętrzną, czyli chciał on aby organ podjął działania inicjujące taką możliwość.

W związku z tym znaczenie w sprawie ma to, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd I instancji, a wcześniej również przez organ administracji, że dokonywanie przez organ podziału nieruchomości stanowiących własność prywatną nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podobnie nie podważono stanowiska, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do podejmowania przez organ jakichkolwiek działań z urzędu, a to dlatego, że droga potrzebna skarżącemu do skomunikowania jego działki, nie jest przewidziana w planie miejscowym do żadnej kategorii dróg publicznych. Wobec braku odpowiedniego zarzutu kasacyjnego, stanowisko to nie podlega kontroli w postępowaniu kasacyjnym i wiąże Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie.

W takim stanie rzeczy nawet gdyby zgodzić się ze skarżącym, że właściwym procesowo załatwieniem jego wniosku z dnia [...]listopada 2016 r. było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to brak tego rodzaju aktu nie miał wpływu na wynik postępowania, a przynajmniej w skardze kasacyjnej – wbrew wynikającemu z art. 174 pkt 2 obowiązkowi – nie zawarto w tym kierunku żadnego uzasadnienia i nie wskazano okoliczności, które pozwalałyby domniemywać, że w przypadku wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. istniała realna możliwość prawna wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego.

W piśmie organu stanowiącym odpowiedź na jego wniosek oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wyczerpujące wyjaśnienie zasad, na jakich możliwe jest podejmowanie przez organ kroków zmierzających do urządzenia drogi, warunkując to m. in. jej publicznym charakterem. Nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawa, a w szczególności w zasadzie informowania stron o ich uprawnieniach (art.

9. K.p.a.), żądanie zawarcia w decyzji szczegółowego pouczenia co do sposobów uzyskania dostępu działki skarżącego nr [...]do drogi publicznej, gdyż nosiłoby to cechy wykraczającego poza obowiązek informowania poradnictwa prawnego, a ponadto kwestie tego rodzaju stanowią domenę prawa cywilnego a nie administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.