Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r., II SA/Lu 442/04 oddalił skargę Teresy S. na decyzję Wojewody L. z dnia 24 czerwca 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 28 kwietnia 2004 r. odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego. Teresa S. została zarejestrowana w Miejskim Urzędzie Pracy w L. jako bezrobotna i decyzją z dnia 6 grudnia 2002 r. uzyskała status bezrobotnego oraz przyznano jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 grudnia 2002 r. Zasiłek dla bezrobotnych pobierała w okresie od dnia 14 grudnia 2002 r. do dnia 15 stycznia 2003 r. Z dniem 16 stycznia 2003 r. utraciła status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia zatrudnienia /decyzja organu I instancji z dnia 21 stycznia 2003 r./.
W okresie od dnia 16 stycznia 2003 r. do 10 maja 2003 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w Firmie Cukierniczej "S." Sp. z o.o. w L. Stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który była zawarta umowa o pracę, na podstawie art. 30 par. 1 pkt 4 Kodeksu pracy.
Następnie, w okresie od dnia 12 maja 2003 r. do dnia 31 maja 2003 r. wykonywała prace na podstawie umowy zlecenia na rzecz "S." Sp. z o.o. w L. Ponownego zgłoszenia do urzędu pracy Teresa S. dokonała w dniu 4 czerwca 2003 r.
Mocą decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r. nabyła wówczas prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 czerwca 2003 r. Tym razem zasiłek dla bezrobotnych pobierała od dnia 3 lipca 2003 r., albowiem z dniem 4 lipca 2003 r. ponownie utraciła status bezrobotnego i prawo do zasiłku z powodu podjęcia zatrudnienia /decyzja organu I instancji z dnia 14 lipca 2003 r./.
Jak wynika ze świadectwa pracy wystawionego w dniu 27 lutego 2004 r. przez Odzieżową Spółdzielnię Pracy "V." w L., Teresa S. była tam zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od dnia 4 lipca 2003 r. do dnia 29 lutego 2004 r. Stosunek pracy został rozwiązany w oparciu o ustawę z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników.
Ostatniego zgłoszenia do urzędu pracy Teresa S. dokonała w dniu 1 marca 2004 r., nabywając od tego dnia status osoby bezrobotnej oraz od dnia 2 marca 2004 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych /decyzja organu I instancji z dnia 1 marca 2004 r./. Również w tym przypadku prawną podstawę nabycia przez nią prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia następnego po dniu rejestracji stanowił art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Powyższa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie zaskarżona przez Teresę S. do organu II instancji, który utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 25 marca 2004 r., (...).
W dniu 30 marca 2004 r. Teresa S. wystąpiła do Miejskiego Urzędu Pracy w L. z prośbą o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Po rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 28 kwietnia 2004 r. odmówił przyznania Teresie S. prawa do świadczenia przedemerytalnego dla bezrobotnych, z powodu niespełnienia wymogów do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, warunkujących nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Od tej decyzji Teresa S. wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2004 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Prawną postawą orzekania o świadczeniu przedemerytalnym stanowił art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów co do trafności przyjętej podstawy materialnoprawnej przy rozstrzyganiu sprawy. Stanowił ją przepis art. 37k ust. 1 obowiązującej do dnia 31 maja 2004 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./, zastąpionej od dnia 1 czerwca 2004 r. ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U. nr 1999 poz. 1001/. Zgodnie z art. 37k ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zwanej dalej uzpb świadczenie przedemerytalne przysługuje (...) osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, o ile dodatkowo spełniła ona chociaż jeden z warunków wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu. Wskazany przepis określał przesłanki materialnoprawne uzasadniające przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Natomiast przepis art. 37l ust. 1 uzpb nakazywał zbadanie tych przesłanek na dzień dokonania rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W tej sprawie dniem ostatniej rejestracji, z którym skarżąca wiązała nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego był dzień 01marca 2004 r.
Nie jest sporne, że Teresa S. we wskazanej dacie posiadała status bezrobotnego oraz spełniała warunek, określony w art. 37k ust. 1 pkt 2 uzpb.
Istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia czy skarżąca spełniała warunki do nabycia prawa do zasiłku, który to wymóg określony jest w art. 37k ust. 1 uzpb. oraz interpretacji tego określenia.
Przy zastosowaniu wykładni językowej można by uznać, że skarżąca spełniła warunki do uzyskania prawa do zasiłku, gdyż prawo to otrzymała decyzją organu I instancji z dnia 1 marca 2004 r. na podstawie art. 25 ust. 11 uzpb. Stosownie do tego przepisu - bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia (...) posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 8.
Jednakże wykładnia językowa zawodzi w przypadku rozważania systematyki ustawy. Prawo do zasiłku określa art. 23, wysokość zasiłku art. 24, okres pobierania zasiłku art.
25. Przepis art. 25 ust. 11 dotyczy tzw. zasiłku uzupełniającego, tożsamego z zasiłkiem pierwotnym, a nie stanowi podstawy do przyznania prawa do "nowego zasiłku". W przepisie tym jest mowa o powrocie do sytuacji sprzed utraty statusu bezrobotnego i uprawnieniu do otrzymania zasiłku "na czas skrócony o czas pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego". Zatem art. 25 ust. 11 uzpb nie dotyczy "prawa do zasiłku" lecz odnosi się do czasokresu otrzymywania "zasiłku uzupełniającego", stanowiącego kontynuację zasiłku pierwotnego. "Prawo do zasiłku" normuje art. 23 uzpb. Oznacza to, że zawarte w art. 37k ust. 1 uzpb sformułowanie "prawo do zasiłku" odnosi się do spełnienia warunków określonych w art. 23 uzpb.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż organy orzekające prawidłowo uznały, że skoro skarżąca w dniu ostatniej rejestracji /1 marca 2004 r./ nie spełniała warunków do nabycia prawa do zasiłku, o którym mowa w art. 23 uzpb, to nie przysługuje jej prawo do świadczenia przedemerytalnego z art. 37k ust. 1 uzpb. Ponadto stwierdził, iż jest niesporne, że w dacie pierwszej rejestracji /6 grudnia 2002 r./ skarżąca nie spełniała przesłanek warunkujących wówczas nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa S. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając ten wyrok w całości zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ polegające na błędnej wykładni art. 25 ust. 11 w związku z art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ poprzez przyjęcie, że skarżąca nie nabyła prawa do zasiłku, gdyż składając wniosek o przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej i nabyciu prawa do zasiłku w okresie 365 dni od dnia pierwszej rejestracji, nie nabywa się prawa do zasiłku a jedynie kontynuuje posiadane już prawo, a przez to nie przysługuje jej prawo do świadczenia przedemerytalnego;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną, w sytuacji przyjęcia przez Sąd, że prawomocna decyzja organu administracyjnego nie jest wystarczającą podstawą do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
2/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną, poprzez dokonanie przez Sąd faktycznego, ponownego rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocną decyzją administracyjną;
3/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną naruszającą wyżej wskazane przepisy prawa materialnego /zarzut I pkt 1 skargi kasacyjnej/.
Wskazując na powyższe podstawy wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2/ zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzją z dnia 01 marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 6 pkt 15, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 25 ust. 11 ustawy nabyła status osoby bezrobotnej oraz od dnia 02 marca 2004 r. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Przytoczona decyzja z powodu jej zaskarżenia podlegała kontroli i weryfikacji przez organ wyższego stopnia, który utrzymał decyzję w mocy.
Oznacza to, iż przyznano jej status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku.
Wskazała, iż Sąd, przyjmując za podstawę do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie cytowaną powyżej decyzję, dokonał faktycznie jej zmiany, poprzez zmianę jej treści, stwierdzając, że skarżąca nie otrzymała prawa do zasiłku a jedynie kontynuowała zasiłek posiadany. Sąd dokonał zatem weryfikacji decyzji, która nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Stanowi to istotne naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżąca zarzuciła, że Sąd dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, błędnie przyjął, iż nabycie prawa do zasiłku wraz z kolejną rejestracją w okresie 365 dni, nie polega faktycznie na nabyciu prawa, ale na kontynuacji prawa już nabytego w dniu pierwszej rejestracji, o czym ma świadczyć fragment cytowanego przepisu "posiada prawo do zasiłku".
Zdaniem skarżącej przepisu art. 25 ust. 11 uzpb nie można interpretować w oderwaniu od art. 25 ust. 1 uzpb. Regulacja prawna określona w art. 25 uzpb dotyczy okresu pobierania zasiłku. Przepis ten reguluje okres pobierania zasiłku w różnych sytuacjach, w tym powrocie do statusu osoby bezrobotnej na przestrzeni 365 dni. Zamiarem ustawodawcy było określenie czasu pobierania zasiłku w przypadku kilkakrotnej rejestracji. Sformułowanie "posiada prawo do zasiłku" dotyczy regulacji nabytego już prawa w chwili rejestracji. Bez znaczenia jest zatem fakt, czy rejestracja jest pierwotna czy kolejna, gdyż ustawodawca mówi o kontynuowaniu okresu zasiłkowego a nie kontynuowaniu prawa już nabytego.
Stwierdziła, że osoba, która ponownie dokonuje rejestracji aby kontynuować okres pobierania zasiłku musi nabyć prawo do tego zasiłku. Zdaniem skarżącej ponowna rejestracja prowadzi do przyznania ponownie prawa do statusu bezrobotnego i przyznania ponownie prawa do zasiłku, nawet jeżeli będzie to zasiłek uzupełniający.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrola instancyjna, dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się z racji unormowania zawartego w art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, chyba, że zachodzi nieważność postępowania, która Sąd uwzględnia z urzędu. Ten ostatni przypadek w sprawie nie zachodzi, rozpoznając więc skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów Sąd ocenił, iż nie są one zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stwierdzając, że zawarte w nim sformułowanie "prawo do zasiłku" wiąże się z przesłankami określonymi w art. 23 tej ustawy. Przepis ten normuje podstawy przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie nie jest kwestionowaną okoliczność, że podjęcie przez skarżącą zatrudnienia trwało krócej niż 365 dni, a więc nie wypracowała ona sobie na nowo okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych /art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "a, c" uzpb/.
Niespełnienie przez skarżącą warunków określonych w art. 23 uzpb oznacza, że nie nabyła ona prawa do zasiłku. Z kolei niespełnienie przez skarżącą jednego z wymogów wstępnych jakim jest nabycie prawa do zasiłku powoduje, iż nie przysługuje jej prawo do świadczenia przedemerytalnego /art. 37k ust. 1 uzpb./.
Nie jest trafny podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 25 ust. 11 w związku z art. 37k ust. 1 uzpb stwierdzający, że skoro na mocy decyzji z dnia 1 marca 2004 r. skarżąca nabyła status osoby bezrobotnej, a od dnia 2 marca 2004 r. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 25 ust. 11 uzpb to spełniła warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37k ust. 1 uzpb, gdyż sformułowanie "posiada prawo do zasiłku" dotyczy prawa nabytego w chwili rejestracji bez względu na to czy jest to rejestracja pierwotna, czy kolejna.
Trafny jest natomiast pogląd Sądu I instancji, iż przepis art. 25 ust. 11 uzpb nie dotyczy "prawa do zasiłku" lecz normuje w sposób szczególny czas pobierania zasiłku przez osobę, która w okresie posiada prawa do zasiłku utraciła status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, po ponownej /kolejnej/ rejestracji dokonanej w ciągu siedmiu dni od ustania zatrudnienia uzyskuje wyłącznie prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Chodzi o czas, który pozostał w dniu utraty zasiłku dla bezrobotnych.
Okres krótkotrwałej pracy, którą podejmuje bezrobotny pobierający zasiłek nie stanowi podstawy do nabycia prawa do następnego zasiłku, jeżeli ponowna rejestracja odbywa się na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy, gdyż bezrobotni, którzy korzystają z tego przepisu, powracają do tej samej sytuacji jaka była w momencie rejestracji przed podjęciem zatrudnienia. Przepis ten gwarantuje bezrobotnym wykazującym aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia pełną realizację prawa do wykorzystania "pozostałej części" już przyznanego zasiłku. Prawo do kolejnego zasiłku bezrobotny nabędzie dopiero z chwilą spełnienia warunków określonych w art. 23 ustawy.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że decyzja z dnia 1 marca 2004 r. przyznająca skarżącej status bezrobotnej i orzekająca o nabyciu prawa do zasiłku dawała jej uprawnienie do wykorzystania pozostałej części niewykorzystanego zasiłku, a nie prawo do następnego zasiłku. Natomiast nie miała ona znaczenia przy ocenie spełniania przez skarżącą warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Nie można uznać trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem przyjęta przez Sąd interpretacja powołanego art. 25 ust. 11 w związku z art. 37k ust. 1 uzpb była prawidłowa to nie nastąpiło naruszenie przez Sąd art. 145 par. 1 lit. "c, a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę oddalił.