Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1692/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 674/10 oddalił skargę A.Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2010 r. nr: w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prokurator Apelacyjny w W. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. zezwolił A.Z. na odbywanie w okresie od 1 października 2001 r. do 31 marca 2004 r. pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej w okręgu Prokuratury Okręgowej w W. Następnie na wniosek Prokuratora Okręgowego w Warszawie decyzją z dnia 30 lipca 2003 r. cofnął A.Z. zezwolenie na odbywanie aplikacji w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Rejonową W. śledztwa o czyn z art. 228 § 1 k.k. w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych od różnych osób przez A.Z., pełniącego funkcję asystenta doradcy prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...].

A.Z. pismem z dnia 6 sierpnia 2003 r. odwołał się od powyższej decyzji oraz wniósł o wyrażenie zgody na warunkowe odbywanie aplikacji pozaetatowej.

Prokurator Apelacyjny w W. pismem z dnia 14 sierpnia 2003 r. poinformował A.Z., że od decyzji cofnięcia zgody na odbywanie aplikacji nie przysługuje odwołanie do jednostki nadrzędnej, jak również skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wyrażenia zgody na warunkowe odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej.

W związku z powyższym, A.Z. pismem z dnia 13 października 2003 r. odwołał się od decyzji Prokuratora Apelacyjnego w W. do Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego. Z kolei, w dniu 17 października 2003 r. powołując się na art. 47 ustawy o prokuraturze, złożył zażalenie w trybie drogi służbowej na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w W. Dyrektor Departamentu – Centrum Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości pismem z dnia 11 grudnia 2003 r. poinformował A.Z., że w myśl przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuratorze Prokurator Generalny nie jest organem drugiej instancji w stosunku do prokuratora apelacyjnego, który rozstrzyga o cofnięciu zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej, a cofnięcie zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej należy uznać za czynność publicznoprawną od której służy skarżącemu prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 marca 2005 r. odrzucił skargę A.Z. wskazując, że cofnięcie zezwolenia przez Prokuratora Apelacyjnego w W. na odbywanie aplikacji nie jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej A.Z. do Naczelnego Sadu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 17 lutego 2006 r. zawiesił w tej sprawie postępowanie w związku z przedstawieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, dotyczącego wyjaśnienia, czy przepisy art. 94a i 91 ust. 4 ustawy o prokuraturze w zakresie, w jakim nie przewidują m.in. sądowej kontroli decyzji prokuratora apelacyjnego o odmowie wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji pozaetatowej, są zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 10 czerwca 2008 r. umorzył postępowanie ww. sprawie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zainteresowany składając skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego nie wyczerpał toku postępowania odwoławczego, poprzedzającego możliwość skorzystania z sądowej kontroli aktu administracyjnego, gdyż służyło mu odwołanie do Prokuratora Generalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. odrzucił skargę A.Z. na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w W. zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej jako niedopuszczalną.

A.Z. w dniu 9 marca 2009 r. złożył do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prokuratora Apelacyjnego w W. W uzasadnieniu podniósł, że nie istnieją podstawy faktyczne do zawieszenia go w prawach i obowiązkach aplikanta w trybie art. 101 ust. 4 i art. 10k ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowym Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowym Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury oraz niektórych innych ustaw.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r. przywrócił A.Z. termin do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z dnia 22 października 2009 r. nr DNAP-I-1412-14/09/MG w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 94 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) w związku z art. 70 ust 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę cofnięcia A.Z. zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej Prokuratorowi Apelacyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że sprawa cofnięcia aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji rozstrzygana jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej i jest to szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, w której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przysługuje odwołanie do organu instancyjnie nadrzędnego, tj. Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. W konsekwencji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z kolei, odnosząc się do wniosku A.Z. o zawieszenie go w prawach i obowiązkach aplikanta uznał, że jest on bezpodstawny.

Prokurator Apelacyjny w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. nr Ap I K 118/24/09 cofnął A.Z. zezwolenie na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej na podstawie art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze ze skutkiem na dzień 1 sierpnia 2003 r. wobec rażącego naruszenia obowiązków aplikanta, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.Z., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, błędnie ustalony stan faktyczny oraz naruszenia przepisów prawa procesowego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja spełniała kryteria określone w art. 107 k.p.a., w szczególności zawierała uzasadnienie i pouczenie o środkach zaskarżenia zaś uzasadnienie w sposób wyczerpujący odnosiło się do kwestii motywów przemawiających za cofnięciem A.Z. zezwolenia na odbywanie aplikacji.

W ocenie organu drugiej instancji, cofnięcie zezwolenia na odbywanie aplikacji aplikantowi, który stanął pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych było w pełni zasadne, bowiem zachowanie takie w sposób rażący naruszało obowiązki aplikanta, do których zalicza się m.in. posiadanie nieskazitelnego charakteru oraz postępowanie zgodnie z zasadami godności i uczciwości. Obowiązek kierowania się zasadami godności i uczciwości, a więc także przestrzegania prawa wynika z roty ślubowania, które aplikant złożył na początku aplikacji, w dniu 1 października 2001 r. Z kolei wymóg posiadania nieskazitelnego charakteru jest określony ustawowo w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze. Posiadanie nieskazitelnego charakteru to w szczególności poszanowanie porządku prawnego i niepopełnianie przestępstw. Organ wywiódł, że przyczyna cofnięcia A.Z. zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej, która zaistniała już w 2003 r. jest nadal aktualna niezależnie od etapu, na jakim znajduje się lub znajdować będzie prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.Z., której zarzucił:

1. 1) błędnie dokonaną wykładnię prawa materialnego art. 94b ust.1 pkt 2 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) polegającą na uznaniu, że nadal rażąco narusza on obowiązki aplikanta prokuratorskiego ze względu na fakt toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego;
2. 2) błędnie ustalony stan faktyczny przez uznanie, że podstawą cofnięcia zgody w dniu 30 lipca 2003 r. było prowadzenie przeciwko niemu postępowania karnego, chociaż w tym terminie postępowanie toczyło się w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych przez pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej; błędne zastosowanie przepisów prawa procesowego art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się w sprawie wniosków Prokuratora Okręgowego w W. z [...] lipca 2003 r. i [...] listopada 2009 r. oraz nieodnotowanie przyczyn tego odstąpienia w aktach sprawy, nieprzesłuchanie zainteresowanego oraz świadków i niezałączenie materiałów ze sprawy karnej oraz niepodjęcie przez organ I instancji kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy i przeprowadzenia analizy zgromadzonych dowodów.

Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy stan faktyczny tej sprawy uzasadniał cofnięcie skarżącemu zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy wywiódł, że za aplikanta, który rażąco narusza swoje obowiązki, należy uznać osobę, która utraciła przymiot nieskazitelności charakteru. W związku z tym wskazał, że wykładnię pojęcia "nieskazitelności", odnieść należy do rangi i charakteru zawodu wykonywanego przez prokuratora jako zawodu szczególnego zaufania publicznego. Osoba, która go wykonuje musi pozostawać poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa. Jeśli natomiast przeciwko takiej osobie zostanie wszczęte postępowanie karne, zwłaszcza w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w tym postępowaniu umożliwi skierowanie go na drogę postępowania sądowego, powoduje powstanie wątpliwości co do zgodności z prawem postępowania konkretnej osoby. Powyższe zaś sprawia, iż osoba taka traci przymiot nieskazitelności charakteru.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania karnego, pozbawiło go przymiotu nieskazitelności charakteru. Taki stan można zaś określić jako pewnego rodzaju stan o charakterze ciągłym. Przy czym, bez wpływu na powyższe pozostaje data popełnienia przez aplikanta zarzucanego mu czynu. Utratę nieskazitelności charakteru powoduje również trwanie postępowania karnego. Sytuacja o której mowa w art. 94b ust.1 pkt 2 ustawy o prokuraturze będzie więc istniała po stronie skarżącego aż do czasu uwolnienia go prawomocnym wyrokiem od stawianych mu zarzutów. Do tego zaś momentu, istnieje stan rażącego naruszania obowiązków aplikanta prokuratorskiego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, czy aplikanci pozaetatowi powinni składać ślubowanie, skoro okolicznością niesporną jest, że skarżący ślubowanie złożył. Takie zachowanie skarżącego należy zaś odczytywać w ten sposób, iż zobowiązał się on do respektowania zasad określonych w rocie ślubowania. Niezależnie od faktu złożenia ślubowania, wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego pozbawiło go przymiotu nieskazitelności charakteru, co stało się wystarczającą podstawą do wydania skarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do aplikantów pozaetatowych, nie stosuje się art. 96 ustawy o prokuraturze. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do aplikantów etatowych, których łączy z prokuraturą stosunek pracy. Za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia sama treść normy prawnej, która odsyła do zasad stosowanych wobec urzędników mianowanych. Skarżącego, jako aplikanta pozaetatowego, nie łączył zaś z prokuraturą żaden z ww. stosunków. Odbywał on aplikację na podstawie zgody udzielonej przez prokuratora apelacyjnego, w trybie art. 94a ustawy o prokuraturze. Podkreślił, że właściwość prokuratora okręgowego do złożenia wniosku do prokuratora apelacyjnego o cofnięcie aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej wynika z art. 94b ust. 1 ustawy o prokuraturze. W okręgu zaś prokuratury okręgowej w Warszawie znajdowała się jednostka prokuratury rejonowej, w której skarżący odbywał aplikację. Złożenie powyższego wniosku przez prokuratora okręgowego, nie naruszało zatem przepisów prawa, obowiązującego w chwili dokonywania tej czynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prowadząc niniejsze postępowanie, nie był zobowiązany do ustalenia prawdy materialnej w zakresie zarzucanego skarżącemu czynu. W tym zakresie kompetencje do dokonywania ustaleń, posiada wyłącznie Sąd powszechny, przed którym toczy się postępowanie karne przeciwko skarżącemu. Organ nie był więc zobligowany do tego, aby badać akta sprawy karnej dla ustalenia winy czy niewinności skarżącego. W szczególności nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego polegającego na przesłuchaniu skarżącego, oraz świadków ze sprawy karnej. Podkreślił, iż przesłanką przemawiającą za wydaniem skarżonej decyzji był już sam fakt toczenia się postępowania karnego przeciwko skarżącemu, która to podstawa będzie istniała, do czasu uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako chybione uznał również zarzuty skargi dotyczące udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym przyjmując, że ustalenia w zakresie jego niewinności nie były przedmiotem badań organu w tej sprawie. Analiza akt administracyjnych prowadzi zaś do wniosku, iż skarżący nie był pozbawiony wglądu do tych akt, ani możliwości zajmowania stanowiska w sprawie, czy zgłaszania wniosków dowodowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w sposób jasny wskazał podstawę faktyczną, jak i prawną zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił potrzebę ochrony ważnego interesu społecznego wynikającą z art. 14 ustawy o prokuraturze.

Podkreślił, że prowadzenie postępowania karnego w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych a nie w sprawie czynu opisanego w art. 286 § 1 k.k. nie zmienia faktu, iż toczyło się postępowanie karne powodując utratę przez skarżącego przymiotu nieskazitelnego charakteru. Nie sposób też skutecznie wywodzić, aby czyn polegający na przyjmowaniu korzyści majątkowych był mniej dyskryminujący dla cech charakteru aplikanta, od czynu opisanego w art. 286 § 1 K.k.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia w tej sprawie było orzeczenie Sądu karnego umarzające postępowanie karne przeciwko skarżącemu. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem oraz ze stanem faktycznym decyzji, biorąc pod uwagę dzień jej wydania. Stąd późniejsze umorzenie postępowania karnego, nie spowodowało tego, aby efekty jego trwania w przeszłości można było pominąć.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.Z. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania - art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a w związku z art. 109, art. 91 § 2 i art. 65 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw na skutek niezawiadomienia jego pełnomocnika o terminie rozprawy wobec braku wniosku o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. 1) art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczanie dowodu z akt postępowania karnego,
4. 2) art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, braku oceny "korzystnie" zakończonej dla skarżącego sprawy karnej, a zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;
5. 3) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 10 § 1, 2 i 3 K.p.a., w skutek uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezapewnienie mu czynnego udziału w sprawie i brak oceny prawnej odstąpienia przez organy o zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;
6. 4) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 77 K.p.a. wskutek nie przesłuchania świadków i nieuzupełnienie materiału dowodowego sprawy administracyjnej o dokumenty z postępowania karnego;
7. 5) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 7 K.p.a. wskutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie istotnego dla sprawy orzeczenia Sądu karnego;
8. 6) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 86 K.p.a. wskutek przyjęcia,iż nie ma potrzeby przesłuchania skarżącego, mimo uzasadnionych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy;
9. 7) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 107 § 3 K.p.a. wskutek nie wykazania w sposób jednoznaczny faktów, które organ uznał za udowodnione i brak odniesienia się dlaczego odmówił takiego znaczenia dla sprawy innym okolicznościom oraz brak komplementarnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;
10. 8) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 108 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. w skutek braku konkretyzacji ważnego interesu społecznego, który przemawiał za pozbawieniem skarżącego prawa do odbywania pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej oraz naruszenie art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 sierpnia 2003 r.;
11. 9) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 6 K.p.a. wskutek przyjęcia, że art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze dotyczy także sytuacji rażącego naruszenia obowiązków aplikanckich w przeszłości, a nie tylko w dniu wydania tej decyzji;
12. 10) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenie przez organy art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, czym naruszono art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.;
13. 11) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a poprzez brak oceny prawnej dotyczącej nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z mocą wsteczną, a przez to naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

1. II. naruszenie prawa materialnego:
2. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważenie całego materiału dowodowego sprawy w kontekście naruszenia art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 94c tej ustawy;
3. 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenia, czy doszło do naruszenia art. 94c ustawy o prokuraturze w zw. z art. 96 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie;
4. 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenia, czy doszło do naruszenia art. 94c i art. 94 a ustawy o prokuraturze w zw. z art. 97 tej ustawy poprzez nie odniesie się do tego czy aplikanci pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej mogą składać ślubowanie, i czy ta okoliczność może wpływać na ocenę zakresu ich obowiązków;
5. 4) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustaleń, czy istniała podstawa prawna do cofnięcia skarżącemu zgody na odbywanie aplikacji prokuratorskiej w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. naruszenie art. 94c ustawy o prokuraturze w zw. z art. 92 tej ustawy;
6. 5) art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 94c tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżący naruszał obowiązki aplikanta
7. 6) art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 14 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że fakt toczenia się przeciwko skarżącemu postępowania karnego, które zostało następnie umorzone oznacza, że rażąco narusza on obowiązki aplikanta;
8. 7) art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania karnego jest równoznaczne z brakiem nieskazitelnego charakteru, który to stan miał charakter ciągły, pomimo jego późniejszego umorzenia;
9. 8) art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 14 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że utrata nieskazitelnego charakteru jest przesłanką pozwalająca na cofnięcie pozwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej.
10. 9) art. 96 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 94c tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że do aplikantów pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej nie mają zastosowania przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników mianowanych.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności albo uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 109 w zw. z art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez nie odroczenie rozprawy i nie zawiadomienie pełnomocnika skarżącego, pomimo, iż w czerwcu 2010 r. ustanowił pełnomocnika, a pełnomocnictwo złożono na biurze podawczym Sądu na dzień przed rozprawą. Podkreślił, że zawiadomienie pełnomocnika o terminie rozprawy przez skarżącego nie jest równoznaczne z doręczeniem mu zawiadomienia o terminie rozprawy przez Sąd. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi, to naruszenia prawa skutkujące pozbawieniem skarżącego możliwości obrony jego praw. Wyjaśnił, że skarżący nie wnosił o rozpoznanie rozprawy pod nieobecność pełnomocnika.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. podał, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. protokołu z posiedzenia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 20010 r. w sprawie o sygn. akt [...] oraz postanowienia tego Sądu z dnia [...] czerwca 20010 r. sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania karnego przeciwko skarżącemu. W jego ocenie skoro w sprawie karnej występowała ujemna przesłanka procesowa (art. 17 pkt 2 K.p.k.), to Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że ww. dowody nie mają znaczenia w sprawie cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej i w sposób nieprawidłowy fakt ten pominął przy przedstawieniu stanu faktycznego sprawy.

Z kolei, zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazał, że organy orzekające w sprawie pomimo braku wyraźnej podstawy prawnej odstąpiły od zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej, a w szczególności uniemożliwiły mu wypowiedzenie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, wskazał na naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie przez organ dowodu ze świadków oraz przesłuchania strony.

W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszono również art. 86 K.p.a., gdyż na etapie postępowania przed organem skarżącego nie przesłuchano, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności związanych z umową pożyczki z dnia 29 lipca 2002 r. zawartą pomiędzy skarżącym, a J.K. W konsekwencji stwierdził, że naruszono również art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak komplementarnego względem stanu faktycznego sprawy wyjaśnienia podstawy prawnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji – art. 94b ust. 1 pkt 2, art. 94c, art. 92 oraz art. 96 cyt. ustawy o prokuraturze.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ orzekający w sprawie w sposób nieprawidłowy zastosował art. 108 § 1 K.p.a. poprzez brak konkretyzacji wymagań ochrony ważnego interesu społecznego, który uzasadniałby nadanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. rygoru natychmiastowej wykonalności z mocą od dnia 1 sierpnia 2003 r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazanych uchybień nie dostrzegł, czym dopuścił się naruszenia tego przepisu. Wskazał, że z uwagi na wejście w życie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, działanie organu prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa podmiotowego do ukończenia pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej na dotychczasowych zasadach. Naruszenie powołanych przepisów powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólnikowe i lakoniczne oraz nie odnosi się do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z mocą wsteczną. Poza tym, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów skarżącego przedstawionych w skardze. Stanowi to naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż brak rzetelnego wywodu prawnego nie pozwala na kontrole kasacyjną tego wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego podał, że organ orzekający w sprawie dokonał błędnej wykładni art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze w zw. z art. 94c tej ustawy, przyjmując, iż pojedyncze naruszenia obowiązków aplikanta prokuratorskiego może skutkować cofnięciem zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej. Podkreślił, że wytoczenie przeciwko skarżącemu procesu karnego, który zakończył się umorzeniem postępowania karnego na skutek wystąpienia ujemnej przesłanki procesowej (art. 17 pkt 2 K.p.k.) nie może stanowić o rażącym naruszeniu obowiązków aplikanta prokuratorskiego, zaś Sąd pierwszej instancji uchybień tych nie dostrzegając dopuścił się naruszenia ww. przepisów. Wskazał, że art. 92 ustawy o prokuraturze nie miał w tej sprawie zastosowania.

Poza tym, podał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji stosunek służbowy pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej jest stosunkiem pracy, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o pracownikach urzędów państwowych, a w tej sprawie zastosowanie miał art. 96 ustawy o prokuraturze.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony odwołał się do przesłanki nieskazitelnego charakteru wymaganego w zawodzie prokuratora, gdyż oceniając skarżącego nie można braku spełnienia tej przesłanki upatrywać w zarzuceniu czynów, których mu nie udowodniono, tym bardziej, że fakty przywołane na tę okoliczność są wątpliwe, zaś prowadzone w związku z tym czynem postępowanie karne umorzono na skutek braku znamion czynu zabronionego.

W konsekwencji za niedopuszczalne uznał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zarzuty prokuratorskie przeciwko skarżącemu stanowią przeszkodę uniemożliwiającą odbywanie aplikacji pozaetatowej prokuratorskiej, w sytuacji gdy postępowanie w tej sprawie zostało umorzone przez Sąd karny. Podkreślił, że art. 44 ust. 2 ustawy o prokuraturze nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten nie dotyczy aplikantów.

Skarżący podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 29 marca 2007 r. rozróżniają sytuacją rażącego naruszenia obowiązków aplikanta od sytuacji związanej z prowadzeniem przeciwko niemu postępowania o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, które powoduje skreślenie z listy aplikantów. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że skoro skarżący jako aplikant prokuratorskiej aplikacji pozaetatowej, nie składał legalnie ślubowania, to z treści roty ślubowania aplikantów prokuratorskich nie można wyciągać niekorzystnych dla niego wniosków.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu.

We wniesionej skardze kasacyjnej najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., to jest z powodu pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw. W ocenie skarżącego do takiej nieważności postępowania doszło na skutek niezawiadomienia jego pełnomocnika o terminie rozprawy wobec braku wniosku o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność.

Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Takie stanowisko jest zbieżne z utrwalonym już poglądem judykatury.

Ponadto przyjmuje się, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy go wiązać wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możliwości działania, należy najpierw rozważyć, czy wystąpiło naruszenie przepisów procesowych, a następnie sprawdzić, czy to uchybienie wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu. W końcu należy zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich tych przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możliwości działania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2004 r., III CK 226/02, Lex nr 163996).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż A.Z. został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 8 lipca 2010 r. na której był obecny i przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz nie wnosił o odroczenie rozprawy w związku z niezawiadomieniem przez Sąd i nieobecnością jego pełnomocnika. Z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji nie wynika jednak, aby przewodniczący składu orzekającego dostrzegł, że skarżący na dzień przed terminem rozprawy ustanowił pełnomocnika. W związku z tym nie poinformował skarżącego, że jego pełnomocnik nie został zawiadomiony o terminie rozprawy oraz, że wyraża zgodę na prowadzenie rozprawy pod nieobecność swego pełnomocnika. Pominięcie w postępowaniu sądowym pełnomocnika skarżącego pozbawia go możności obrony swoich praw i skutkuje nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1996 r., III ARN 33/96, OSNP 1997, nr 6, poz. 69). Możliwość ustanowienia przez stronę pełnomocnika, który ma reprezentować jego interesy ma charakter gwarancyjny, gdyż zmierza do realizacji prawa do Sądu.

Ponadto z urzędu zauważyć należy, iż w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zaszła nieważność postępowania, gdyż wskutek uchybień procesowych Sądu Prokurator Generalny został pozbawiony możliwości działania.

Wskazać należy, iż przed Sądem pierwszej instancji przedmiotem rozpoznania była skarga A.Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prokuratora Apelacyjnego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej.

Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż efektem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.) było rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

W świetle art. 18 ust. 2 cyt. ustawy do czasu powołania Prokuratora Generalnego i Zastępców Prokuratora Generalnego ich zadania wykonuje dotychczasowy Prokurator Generalny i jego zastępcy.

Postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 marca 2010 r. nr 1131-7-10, Monitor Polski Nr 13, poz. 131 na stanowisko Prokuratora Generalnego powołano Andrzeja Seremetę. A zatem od tej daty Prokuratorowi Generalnemu przysługiwały prawa związane z tą sprawą.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie doręczył Prokuratorowi Generalnemu odpisu skargi, pism procesowych skarżącego, nie zawiadomił go o terminie rozprawy, na której rozpoznawał skargę i wydał wyrok. Sytuacja, w której Prokurator Generalny w postępowaniu sądowym został bez swojej winy pozbawiony prawa do wzięcia udziału w sprawie i przedstawienia swoich racji, a tym samym obrony swoich praw oznacza, że jest ono dotknięte wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).