Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 215/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 1 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia – z mocy prawa – własności nieruchomości.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok wcałości, M. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- a) § 17 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia Wielkopolskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1957 r. Nr 24, poz. 114 ze zm.) - przez błędną ich wykładnię i uznanie, iż na mocy tych przepisów [...], dla których Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] zostały objęte zarządem Wielkopolskiego Parku Narodowego z dniem wejścia w życie rozporządzenia, podczas gdy w rzeczywistości działki te nie zostały objęte zarządem Wielkopolskiego Parku Narodowego,
- b) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż cele służenia wykonywaniu zadań publicznych wynikają z aktu prawnego i objęcie danego terenu granicami parku narodowego determinuje jednocześnie okoliczność, iż grunty te służą wykonywaniu zadań publicznych z zakresu administracji rządowej, podczas gdy przez pojęcie "służenie" należy rozumieć faktyczne wykorzystywanie danego terenu do wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępownaiu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w toku postępowania administracyjnego nie zebrano pełnego materiału dowodowego oraz dokonano błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, ustalono w sposób niewłaściwy stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji wydano decyzję z naruszeniem przepisów prawa; uwzględnienie wskazanego błędu skutkowałoby więc uwzględnieniem skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej,
- d) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie wskazanego błędu skutkowałoby uwzględnieniem skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej,
- e) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego dokonano błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, ustalono w sposób niewłaściwy stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji wydano decyzję z naruszeniem przepisów prawa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi – w obu przypadkach wraz z zaśzdzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Jednoczesnie skarżący wnosił też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z planów sytuacyjnych i Dziennika Urzędowego Województwa Poznańskiego z dnia 27 grudnia 1986 r. zawierającego uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. nr XV/116/86, dołączonych do skargi kasacyjnej,.z zaznaczoną ul. L., na okoliczność: braku przesłanek wyłączających ustawową komunalizację mienia państwowego, istnienia na przedmiotowych działkach dróg publicznych, nieprzedstawiania przez przedmiotowe działki żadnej wartości przyrodniczej i niewykorzystywania działek do wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej polegających na ochronie przyrody.
Ponadto skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i chociaż w części były one zasadne to jednak skarga kasacyjna nie mogła okazać sie skuteczna, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.
Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę Miasta Puszczykowo na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 1 grudnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), a o odmawiającą stwierdzenia nabycia przez M., z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomości Skarbu Państwa a położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...] uznał, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość ta objęta była zarządem Wielkopolskiego Parku Narodowego, o którym stanowił § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia Wielkopolskiego Parku Narodowgo (Dz. U. Nr 24, poz. 114).
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: “komunalizacyjna") - w przypadku parków narodowych - pojęcie “służenia wykonywaniu zadań publicznych" nie wynikało ze stanu faktycznego a z aktu prawnego, powołującego Park Narodowy, który określał jego granice.
Zdaniem natomiast skarżącego kasacyjnie M., zarząd, o którym mowa w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r. nie stanowił zarządu - w znaczeniu prawnorzeczowym zaś pojęcie “służenia", zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, należało rozumieć jako faktyczne (a nie prawne) służenie przedmiotowej nieruchomości do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej.
W ocenie składu orzekającego, oczywiście ma rację skarżący, że treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r. nie dowodziła istnienia prawa zarządu dla Wielkopolskiego Parku Narodowego - w rozumieniu uprawnienia prawnorzeczowgo, gdyż zgodnie z treścią tej regulacji prawnej, zarząd Wielkopolskiego Parku Narodowego sprawował dyrektor, mianowany przez właściwego Ministra (ust.
1) a który to dyrektor - po myśli ust. 2 tegoż artykułu – miał określony zakres działania a na zasadzie ust. 4 – ponosił odpowiedzialność za całokształt działalności administracji Parku na obszarze określonym w § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia Wielkopolskiego Parku Narodowego oraz za majątek państwowy wchodzący w skład Parku na obszarze określonym w § 2 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia. Jak z powyższego więc wynika, już samo brzmienie przepisów, ujętych w § 17 cytowanego rozporządzenia, wskazuje, iż dotyczyły one uprawnień zarządczych dyrektora Parku a nie prawa zarządu ustanowionego na rzecz Parku. Wniosek taki wypływa też z treści art. 14 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, który przewidywał ustanowienie podległej Ministrowi Leśnictwa władzy, powołanej do sprawania zarządu parku narodowego oraz określenie jej zakresu działania. Ponadto wskazać też trzeba, że skoro z przepisów zawartych w § 17 omawianego rozporządzenia wynikało, iż zarząd Parku, jaki sprawował jego dyrektor, odnosił się do całego obszaru Wielkoplskiego Parku Narodowego a obszar ten obejmował nie tylko grunty, stanowiące własność Skarbu Państwa (w § 2 omawianego rozporzadzenia przewidziano, że w skład Parku wchodzą także nieruchomości stanowiące własność m. in. mieszkańców określonych wsi oraz probowstwa rzymsko-katolickiego Dębiec) to nie można było i z tego powodu przyjąć, że na gruntach, którymi zarządzał dyrektor Parku (czyli wszystkich gruntach wchodzacych w jego skład) mogło istnieć prawo zarządu Parku - rozumiane jako uprawnienie prawnorzeczowe.
Tym niemniej powyższe nie oznacza jednak, że zarzut kasacyjny, oparty na obrazie prawa materialnego w postacji § 17 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r., mógł w analizowanej sprawie doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wyjaśnić bowiem trzeba, że instytucja prawna parku narodowego była już znana trzem ustawom, poprzedzającym obecnie obowiązującą ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). We wszystkich tych (poprzednich) ustawach, regulujacych kwestie ochrony przyrody, to jest w ustawach z 1934 r., 1949 r. i 1991 r., organem tworzącym park narodowy była Rada Ministrów a czyniła to rozporządzeniem. W szczególności przy tym, obowiązująca w dacie 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 ze zm.) w art. 14 ust. 1 i 2 przewidywała, że utworzenie parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na wniosek Ministra Leśnictwa.
Rozporzadzenie to zaś będzie zawierało: nazwę parku narodowego, określenie: obszarów wchodzących w jego skład, ograniczeń wprowadzanych na podstawie art. 18 ustawy i zasad gospodarowania a także ustanowienie podległej Ministrowi Leśnictwa władzy, powołanej do sprawania zarządu parku narodowego oraz określenie jej zakresu działania. Analizując zatem w tym kontekście przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1957 r. w sprawie utworzenia Wielkopolskiego Parku Narodowgo, należy dojść do wniosku, że rozporządzenie to nie tylko przewidywało w swej treści, iż zostało wydane na podstawie art. 14 w/w ustawy, ale także spełniało wszystkie wymogi, przewidziane w tym przepisie, w tym zwłaszcza konkretyzowało nieruchomości wchodzące w skład Parku i dokładnie wskazywało, które z nich należą do Skarbu Państwa a które - do innych podmiotów. Okoliczność ta prowadzi zaś do wniosku, że wspomniane rozporządzenie stanowi dokument o przekazaniu państwowej jednostce organizacyjnej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w formie prawem przewidzianej.
O przeznaczeniu nieruchomości do realizacji konkretnych potrzeb określonych jednostek decydowało bowiem w tamtym okresie Państwo, określając zarazem formy prawne dostarczania nieruchomości i korzystania z nich przez przeposzczególne kategorie jednostek. Utworzenie więc, rozporządzeniem, parku narodowego, w którym to akcie erekcyjnym zostały dokładnie wymienione nieruchomości, wchodzace w jego skład wraz ze wskazaniem, które z nich stanowią własnośc Skarbu Państwa, dowodzi tytułu prawnego Parku Narodowego do określonego gruntu Skarbu Państwa. Z dniem zaś wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), grunt ten przeszedł w zarząd Parku (art. 80 ust. 1 w/w ustawy).
Z tego powodu, skoro w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dacie, w której następowała komunalizacja z mocy prawa, sporna nieruchomość pozostawala w zarządzie Wielkopolskiego Parku Narodowego to nie można było twierdzić, że należała ona – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. – do rad narodowych i terenowych organów administarcji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcje organu założycielskiego albo zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Fakt bowiem prawnego wydzielenia określonego mienia Skarbu Państwa i przekazania go Parkowi Narodowemu powodował ten skutek, że mienie to nie podlegało komunalizacji. Z tego też względu zbędne było w niniejszym przypadku czynienie rozważań, dotyczacych wykładni art. 11 ust. 1 ustawy komunlaizacyjnej. Przepis ten bowiem, z racji tego, iż ma zastosowanie w stosunku do mienia, które - co do zasady - komunalizacji podlega, a jedynie z uwagi, że w danym, konkretnym przypadku służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administarcji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, to komunalizacja takiego mienia nie nastepuje, w niniejszej sparwie w ogóle nie odgrywał żadnej roli.Z tych przyczyn, pomimo błednego zastowania tego przepisu przez Sąd Wojewódzki, zarzut kasacyjny na nim oparty nie mógł odnieść spodziewanego skutku.
Tak samo zresztą, jak zarzut oparty na przepisie art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która to ustawa nie obowiązywała w dacie komunalizacji, dokonywanej z mocy prawa (27 maja 1990 r.).
Na marginesie jedynie dodatkowo należy również zwrócić uwagę na fakt, że aktualnie na spornej nieruchomości jest ustanowione na rzecz Wielkopolskiego Parku Narodowego prawo użytkowania wieczystego, które jest wpisane do księgi wieczystej. Prawo to powstało już pod rządami ustawy z dnia dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 3 cyt. ustawy - z dniem wejścia w życie ustawy o utworzeniu parku narodowego (a Wielkopolski Park Narodowy jest wymieniony w załączniku do tej ustawy) - Park nabywa - z mocy prawa - prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych w jego granicach (...).
Zatem prawo użytkowania wieczystego Parku może być ustanowione jedynie na gruncie państwowym (nie komunalnym). Z tego powodu, dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 października 2012 r. nr [...], którą stwierdzono, że grunty Skarbu Państwa znajdujące się w trwałym zarządzie Wielkoplskiego Parku Narodowego stały się z mocy prawa – z dniem 1 stycznia 2012 r. – przedmiotem użytkowania wieczystego tego Parku oraz dopóki isnieje w księdze wieczystej KW nr [...] wpis prawa użytkowania wieczystego Wielkopolskiego Parku Narodowego na spornym gruncie, dopóty grunt ten nie może stanowić własności innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa.
Jak z powyższego zatem wynika, istota sparwy, która wystąpiła w niniejszym przypadku dotyczyła zagadnień prawnomaterialnych. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty, dotyczące naruszenia przez Sąd Wojeódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego był bowiem wystarczajacy do wydania rozstrzygnięcia a tym samym zbędne było dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administarcyjny dowodów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Sam zaś fakt, że Sąd Wojewodzki wydał w analizowanej sprawie wyrok, czyli orzeczenie merytoryczne, dowodził, że Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a okliczność, iż kontrola ta nie była dla strony skarżącej satysfakcjonująca, nie oznaczał automatycznie, iż Sąd ten naruszył art. 1 § 2 u.p.u.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 §2 i 3 oraz art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.