Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 397/17 oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 26 października 2016 r. E. B. (skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę A. B., urodzoną [...] sierpnia 1998 r.
Decyzją z [...] lutego 2017 r. Prezydenta Miasta R. przyznano skarżącej:
- 1. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 18-24 lat, A. B., w kwocie 135 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.
- 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na listopad 2016, na rzecz A. B., w kwocie 100 zł jednorazowo, przy czym, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego wynoszącego 674 zł na osobę w rodzinie, zgodnie z art. 5 ust. 3a ustalono do wypłaty, łączną kwotę zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w decyzji, w łącznej wysokości 41,33 zł miesięcznie w okresie od 2016-11-01 do 2017-10-31. Organ I instancji wskazał, ze świadczenia z pkt 1 i 2 orzeczenia będą wypłacone za miesiąc wrzesień i październik 2017 r. o ile zostanie dostarczone do organu zaświadczenie lub oświadczenie, w terminie do 31.10.2017 r., o uczęszczaniu dziecka do szkoły w roku szkolnym 2017/2018.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że skarżąca osiągnęła w 2015 r. następujące dochody: 1. z tytułu pobranych świadczeń w postaci funduszu alimentacyjnego, w okresie od 1 stycznia 2015 r, do 31 grudnia 2015 r. w ogólnej kwocie 1800 zł zgodnie z zaświadczeniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 23.01.2017 r.;
2. z tytułu przyznanego, na podstawie art. 200 i 200a ustawy z dnia 27.07.2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendium doktoranckiego oraz jego zwiększenia z dotacji projakościowej w łącznej wysokość 6810 zł - zgodnie z decyzją Rektora [...] w R. z dnia [...].12.2015 r. przyznającą na okres od 01.10.2015 r. do 30.09.2016 r. stypendium doktoranckie w wysokości 1470 zł miesięcznie oraz jego zwiększenie z dotacji projakościowej w wysokości 800 zł miesięcznie, a także zgodnie z pisemną informacją z Uniwersytetu [...] z dnia 16.12.2016 r. o wypłaconych w 2015 r. ww. stypendiach;
3. z tytułu przyznanego, w ramach projektu pt: "D.", współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego [...], stypendium doktoranckiego zaliczanego do świadczeń w ramach środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, w łącznej wysokości 15600 zł - zgodnie z decyzją Rektora [...] w R. z dnia [...].01.2015 r. przyznającą na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. stypendium doktoranckie w wysokości 1300 zł miesięcznie, a także zgodnie z pisemną informacją z Uniwersytetu [...] z dnia [...].01.2017 r. o wypłaconym w 2015 r. stypendium.
Organ stwierdził, że kwotę dochodu z pkt. 3 (15600 zł) należy zaliczyć do dochodu osiągniętego przez skarżącą w 2015 r. na podstawie art. 3 ust. 1 litera c ustawy jako środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, niepodlegające opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych. Jednocześnie dochód wskazany w pkt. 2 (6810 zł) należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za utracony w oparciu o art. 3 pkt 23 lit. 1 ustawy. Natomiast dochód wskazany w pkt. 3 nie mieści się (nie jest wymieniony) w powyższym katalogu dochodów utraconych, zatem należy uwzględnić go, wraz z dochodem z pkt. 1, w dochodzie rodziny.
Zatem łączny dochód rodziny w 2015 r. wyniósł 17400 zł (1800 zł + 15600 zł). Miesięczny dochód rodziny stanowi kwotę 1450 zł (17400 zł: 12 miesięcy), zaś dochód na osobę wynosi 725 zł (1450 zł: 2 osoby) i przekracza kryterium dochodowe (674 zł) o kwotę 51 zł. W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a (art. 5 ust. 3 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej łączną kwotę zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkoInego 2017/2018 na dziecko A. B., w wysokości 41,33 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji, co do uzyskanego dochodu wskazał, że łączna kwota zasiłku wraz z dodatkiem (średnia miesięczna), które przysługiwałyby rodzinie w niniejszej sprawie (okres zasiłkowy 2016/2017) wynosi: 135,00 zł + 8,33 zł (100,00 zł: 12 miesięcy) - 143,33 zł. Dochód rodziny wynosi 1450 zł, a kwota, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy pomnożona przez liczbę członków rodziny wynosi 1348,00 zł (674,00 zł x 2 osoby). Różnica między dochodem rodziny, a kwotą, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy pomnożoną przez liczbę członków rodziny wynosi 102,00 zł (1450,00 zł - 1348,00 zł).
Zatem skarżącej, w okresie zasiłkowym 2016/2017, na córkę A. B. przysługuje zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej kwocie 41,33 zł miesięcznie (143,33 zł - 102,00 zł). Ponadto Kolegium wskazało, że forma rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zawarta w sentencji zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. W ocenie SKO, błędne jest orzeczenie o przyznaniu zasiłku rodzinnego w kwocie 135,00 zł miesięcznie i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100,00 zł jednorazowo, a następnie ustalenie do wypłaty łącznej kwoty zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w decyzji, w łącznej wysokości 41,33 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do zamieszczenia w sentencji zaskarżonej decyzji, że: "Świadczenia określone w punkcie 1 orzeczenia w podpunktach 1 i 2 będą wypłacone za miesiące wrzesień i październik 2017 o ile zostanie dostarczone do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w terminie do dnia 31 października 2017 roku, zaświadczenie lub oświadczenie o uczęszczaniu dziecka do szkoły w roku szkolnym 2017/2018." Zdaniem Kolegium, także rozstrzygnięcia z pkt. 2 i 3 nie powinny być zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji - mają one charakter informacyjny i mogą ewentualnie zostać zamieszczone w pouczeniach.
Od tej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając brak wskazania podstawy prawnej zakwalifikowania stypendium przyznanego w ramach projektu pt: "D.", współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (...), czym organ naruszył przepisy art. 7, akt 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że skarżąca kwestionuje zasadność wliczenia przez organy do łącznego dochodu za 2015 r. stypendium doktoranckiego, przyznanego na jej rzecz przez Rektora [...] w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. w kwocie po 1.300 zł miesięcznie. Podstawą przyznania tego stypendium jest Regulamin przyznawania stypendium doktoranckiego w ramach projektu pt. "D.", współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego [...]. Jak wynika z pisma U. z dnia 31 stycznia 2017 r., stypendium w ramach ww. projektu jest zaliczone do świadczeń w ramach bezzwrotnej pomocy zagranicznej.
W ocenie Sądu I instancji, prawidłowa jest zatem wykładnia organów administracji orzekających w tej sprawie co do zaliczenia w/w spornej kwoty do dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2015 r. na podstawie art. 3 ust. 1 litera c tiret 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), jako środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej, niepodlegające opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych. Ocena charakteru tej pomocy jest również zgodna z interpretacją rektora U. w R., zawartą w piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. Organy administracji nie mogły więc pominąć tego składnika dochodu przy wyliczaniu kryterium dochodowego dla rodziny skarżącej w 2015 r. Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącą uchybień procesowych w zbieraniu i ocenie materiału dowodowego przez organy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
- a) przyjęciu, że nie tylko stypendia w całości finansowane ze środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, ale również stypendia finansowane w części z tej pomocy, a pozostałej części z budżetu państwa, stanowią dochód w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji gdy taka wykładnia jest dowolna i wadliwa,
- b) przyjęciu, że stypendia finansowane przez Unię Europejską mogą stanowić dochód w rozumieniu wskazanego przepisu, w sytuacji gdy podmiot ten nie należy do podmiotów określonych w tym przepisie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez SKO w R. art. 7, art. 7, art. 77§ 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na ustaleniu, że stypendium otrzymane przez skarżącą z Uniwersytetu [...] w R. stanowi bezzwrotną pomoc zagraniczną w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r., wyłącznie w oparciu o stanowisko tego uniwersytetu zawarte w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r., w sytuacji gdy organ administracyjny powinien dokonać samodzielnej oceny prawnej w tym zakresie, a nie oprzeć się wyłącznie na opinii podmiotu trzeciego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występują w niniejszej sprawie. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Przytoczone w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji.
Badając zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. wskazać należało, że mają one zastosowanie wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.
Dążąc do podważenia działań sądu należało tymczasem wskazać na naruszenie reguł postępowania sądowoadministracyjnego, które wyznaczane są poprzez odpowiednie przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor kasacji kwestionując sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji winien więc powiązać zarzuty naruszenia procedury administracyjnej z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne.
W niniejszej sprawie tak zakreślonego zarzutu brak.
Jednakże wobec treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. wydanej w sprawie I OPS 10/09 możliwe było merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu, który okazał się niezasadny, nie pozwolił na skuteczne zakwestionowanie ustaleń odnośnie istotnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Autor kasacji bowiem w sposób nieprawidłowy próbował poprzez ten zarzut podważyć dokonaną w sprawie subsumcję wskazując na błędne przyjęcie w świetle art. art. 3 pkt 1 lit. c tiret 9 u.ś.r., że stypendium otrzymane przez skarżącą stanowi bezzwrotną pomoc zagraniczną w rozumieniu tej normy. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że prawidłowość kwalifikacji prawnej może być przedmiotem badania wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznał stanowisko Sądu I instancji, który wywiódł, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c tiret 9 u.ś.r. wskazywane stypendium doktoranckie powinno być doliczone do dochodu rodziny skarżącej, ustalanego w celu przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem.
Przytoczyć należało w tym miejscu przepis art. 3 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in.: środki bezzwrotnej pomocy zagranicznej otrzymywane od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe, w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc (tiret 9).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiane stypendium wyczerpuje pojęcie pomocy zagranicznej, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit c tiret 9 u.ś.r. Przepis ten w sposób literalny odnosi się do środków bezzwrotnej pomocy uzyskanej z Unii Europejskiej i takie też jest źródło finansowania spornego stypendium, co wynika z pisma Kwestora Głównego Księgowego Uniwersytetu [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., który powołał się w tym względzie na Regulamin przyznawania stypendium doktoranckiego w ramach projektu pt: "D." współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego [...].
Z § 1 powołanego Regulaminu wynika, że środki finansowe na stypendia doktoranckie pochodzą z Europejskiego Funduszu Społecznego. Regulamin ten dostępny jest na stronach internetowych Uniwersytetu.
W powołanym powyżej piśmie wskazano również, że stypendium uzyskane przez skarżącą kasacyjnie nie było opodatkowane na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Zwolnienie spod opodatkowania takich świadczeń uregulowane jest w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 46 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z. 2016 r., poz. 2032 ze zm.), zgodnie z którym wolne od podatku dochodowego są dochody otrzymane przez podatnika, jeżeli: a) pochodzą od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych ze środków bezzwrotnej pomocy, w tym ze środków programów ramowych badań, rozwoju technicznego i prezentacji Unii Europejskiej i z programów NATO, przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra, agencje rządowe lub agencje wykonawcze, w tym również w przypadkach gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy oraz b) podatnik bezpośrednio realizuje cel programu finansowanego z bezzwrotnej pomocy; zwolnienie nie ma zastosowania do dochodów osób fizycznych, którym podatnik bezpośrednio realizujący cel programu zleca - bez względu na rodzaj umowy - wykonanie określonych czynności w związku z realizowanym przez niego programem.
Kwestia ta nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który między innymi w wyroku wydanym w sprawie II FSK 1903/10 zaaprobował pogląd, że środki finansowe pochodzące z bezzwrotnej pomocy Unii Europejskiej są zwolnione z opodatkowania na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 46 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych w sytuacji gdy mamy do czynienia z bezzwrotną pomocą finansowaną z Europejskiego Funduszu Społecznego.
Skoro zatem otrzymane przez skarżącą środki, finansowane z wskazanego Funduszu nie były opodatkowane, także i z tej przyczyny zaliczone być musiały do dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit c tiret 9 u.ś.r.
Identyczne stanowisko w zakresie zaliczenia spornego stypendium do dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit c tiret 9 u.ś.r. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r. wydanym w sprawie I OSK 2724/17.
Wobec niezasadności zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wyjaśnić należy, że z przepisów art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. wynika, że o kosztach tych orzeka wojewódzki sąd administracyjny.