Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 17/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 734/10 w sprawie ze skargi L. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej "ABW") uchylił zaskarżony rozkaz personalny i stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

St. chor. sztab. L. K. raportem z dnia (...) lutego 2010 r. wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Raportem z dnia (...) lutego 2010 r. złożonym w tym samym dniu w Delegaturze ABW w K. L. K. cofnął raport z (...) lutego 2010 r. informując, że w wypadku gdyby raport ten został potraktowany jako oświadczenie woli, to uchyla się od skutków prawnych tego oświadczenia stosownie do art. 84 - 88 Kodeksu cywilnego. Raport z (...) lutego 2010 r. wpłynął do Szefa ABW w dniu (...) lutego 2010 r.

Rozkazem personalnym z dnia (...) lutego 2010 r. Szef ABW, na podstawie art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), dalej powoływanej: "ustawa o ABW oraz AW", zwolnił L. K. o ze służby w ABW z dniem (...) lutego 2010 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. K. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jako bezprzedmiotowego, wobec cofnięcia raportu z dnia (...) lutego 2010 r.

Szef ABW rozkazem personalnym z dnia (...) marca 2010 r. uchylił rozkaz personalny z dnia (...) lutego 2010 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia L. K. ze służby i ustalił termin zwolnienia na dzień 31 marca 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tej części organ wskazał, że przepisy ustawy o ABW oraz AW nie regulują zagadnienia oświadczeń funkcjonariuszy o odejściu ze służby. Dlatego należało przyjąć, że raport funkcjonariusza o zwolnienie ze służby jak i jego cofnięcie stanowią oświadczenie woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 61 K.c. oświadczenie woli złożone innej osobie jest złożone z chwilą, w której mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią; odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do jego adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie woli o cofnięciu raportu z dnia (...) lutego 2010 r. wpłynęło do Biura Kadr ABW w dniu (...) lutego 2010 r., a więc już po wydaniu rozkazu personalnego z dnia (...) lutego 2010 r. o zwolnieniu ze służby, dlatego jest ono bezskuteczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.K. zarzucił naruszenie przepisów art. 105 § 1 i 2 w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. obligujących organ administracyjny do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania wynikającej z cofnięcia wniosku przez stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i bezzasadne zastosowanie w to miejsce art. 61 K.c. Zarzucił równocześnie naruszenie przez organ art. 7 w związku z art. 6 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż w piśmie cofającym raport z (...) lutego 2010 r. zawarł oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia zawartego w tym raporcie powołując się na przepisy art. 84-88 K.c.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 734/10 zaskarżony rozkaz personalny Szefa ABW w pierwszej kolejności wskazał na istniejącą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym różnicę poglądów co do zasad, na jakich funkcjonariusz może odwołać zgłoszenie wystąpienia ze służby. Sąd zauważył, iż w przeważającej części orzeczeń przyjmowany jest pogląd, że zgłoszenie wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego stosuje się przepisy prawa cywilnego, wobec tego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby doszło do jego adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 K.c.) albo gdy jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 82 i nast. K.c. (wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 593/01, z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt OSK 189/04, z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07, z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 50/07, z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 360/07, z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07, z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 425/08, a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 762/08 oraz z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 779/09).

Również w piśmiennictwie wyrażony został pogląd, iż do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli winny mieć zastosowanie per analogiam (glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akta II SA/Lu 71/00, OSP 2002/4/51). Prezentowany jest jednak także pogląd odmienny, zgodnie z którym zgłoszenie wystąpienia nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, a w konsekwencji może być skutecznie cofnięte do chwili ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 71/00, WSA w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1284/03 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1071/07).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wystąpienie ze służby nie jest żądaniem, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a.; jest to czynność o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Wystąpienie funkcjonariusza wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wskazuje na to dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego funkcjonariusz składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, tj. przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Wobec tego jednak, że ani ustawa o ABW oraz AW ani inne przepisy prawa materialnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych uznać należy, że w tym zakresie występuje luka w prawie. W takich sytuacjach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris), co w tym przypadku sprowadza się do skorzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł on zapoznać się z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą (wyrok SN z dnia 3 listopada 1955 r. sygn. akt III CR 1562/54, OSNC 1956 Nr 2, poz. 50; R. Pabis, Skutki wadliwości czynności prawnych w świetle art. 17 § 1 i 2 K.s.h., PPH 2001 Nr 6, s. 17 i nast.).

W przedmiotowej sprawie organ jako adresat wystąpienia z 4 lutego 2010 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez skarżącego kolejnego raportu. Organ mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to w myśl art. 61 k.c. odwołanie przez skarżącego wystąpienia o zwolnienie go ze służby w ABW było bezskuteczne. Niemniej, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, raport skarżącego z (...) lutego 2010 r. zawierał oświadczenie skarżącego o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, które zostało złożone pod wpływem błędu lub groźby, jednak brak jest oceny przez organ, przy odpowiednim zastosowaniu art. 82-88 K.c., czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący mógł skutecznie uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Z tych względów uznając, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżony rozkaz personalny.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne wnieśli:

L. K. oraz Szef ABW, prawidłowo reprezentowani.

L. K. zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 K.c. w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, tj. w stosunkach pomiędzy podmiotami nierównorzędnymi, podczas gdy art. 61 K.c. dotyczy zasad składania i odwoływania oświadczeń woli pomiędzy podmiotami równouprawnionymi, podczas gdy K.p.a. reguluje w sposób wyczerpujący zasady składania oświadczeń w toku postępowania administracyjnego;
2. 2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. nakazującego sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie przez organ administracji publicznej art. 105 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego,
4. b) art. 134 § 1 P.p.s.a. obligującego sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy, w tym również rozpoznania całokształtu zarzutów skarżącego, przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutu skargi w zakresie niezastosowania przepisu art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. przez organ administracji publicznej, który to zarzut miał kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi, podczas gdy rozpoznanie ww. zarzutu powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, również z uwagi na nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 105 § 1 i § 2 K.p.a.,
5. c) art. 141 § 4 P.p.s.a. obligującego Sąd pierwszej instancji do wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku przez:
6. - ograniczenie argumentacji wskazującej na konieczność zastosowania art. 61 K.c. w warunkach przedmiotowej sprawy do powołania się na treść orzeczeń sądowych prezentujących wskazane stanowisko, podczas gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia niezawisłego sądu powinno polegać na autonomicznym określeniu podstaw rozstrzygnięcia,
7. - lakoniczne wyjaśnienie poglądu o istnieniu luki w prawie w zakresie oświadczeń woli składanych w toku postępowania administracyjnego, z całkowitym pominięciem znaczenia przepisu art. 61 K.c. dla całego systemu prawnego, podczas gdy uzasadnienie konieczności zastosowania analogii iuris powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wywodem prawnym odnośnie przedmiotowej kwestii,
8. - wyrażenie arbitralnego poglądu, że raport skarżącego z dnia (...) lutego 2010 r. zawierający wniosek o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę nie był żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 K.p.a., podczas gdy dualizm form wszczęcia postępowania administracyjnego określony w tym przepisie, obligował sąd pierwszej instancji do przeprowadzenia wnikliwego wywodu w tym zakresie.

W oparciu o powyższe L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) jak również poprzedzającego go rozkazu Szefa ABW z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym wywodzie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że niezasadne jest twierdzenie o istnieniu "luki w prawie" uzasadniającej zastosowanie art. 61 K.c, na zasadzie analogii iuris. Nawet podzielając przekonanie organu administracji publicznej i Sądu pierwszej instancji, że wniosek o zwolnienie ze służby był oświadczeniem woli, to złożone ono zostało w ramach postępowania administracyjnego i tym samym takie postępowanie zainicjowało. Niezasadny jest także pogląd, że raport z (...) lutego 2010 r. nie stanowił żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 K.p.a., gdyż jego złożenie wywołało "skutki w zakresie prawa materialnego". Przyjęcie powyższej logiki, zważywszy na dualizm form wszczęcia postępowania administracyjnego, prowadzi do konstatacji, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, gdy tymczasem forma wszczęcia postępowania administracyjnego uzależniona jest od uregulowań przewidzianych w prawie materialnym (wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1486/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 221/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 776/08).

W tej sprawie normą tą jest powołany w obu zaskarżonych rozkazach personalnych art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, który wskazuje, że zwolnienie ze służby następuje na podstawie pisemnego zgłoszenia funkcjonariusza. Zważywszy natomiast na fakt, iż zwolnienie ze służby następuje w drodze decyzji administracyjnej, zgłoszenie to stanowi żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. Celem wszczęcia postępowania administracyjnego jest częstokroć wywołanie skutków w zakresie prawa materialnego. Zgłoszenie wystąpienia ze służby zobligowało Szefa ABW do wydania decyzji administracyjnej, która wywołała skutki materialnoprawne.

W dalszym wywodzie uzasadnienia wskazano, iż wobec tego, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., to również oświadczenia składane w toku tego postępowania powinny być oceniane przez pryzmat przepisów K.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieporozumieniem jest twierdzenie o luce w prawie i pominięcie przez Sąd art. 105 § 2 K.p.a. oraz zastosowanie w to miejsce art. 61 K.c., który jest normą typową dla gałęzi prawa prywatnego, regulującego stosunki miedzy podmiotami równorzędnymi. Zważywszy na fakt, że skarżący był jedyną stroną toczącego się postępowania, to wyłączną przyczyną, dla której organ administracji publicznej mógł odmówić umorzenia tego postępowania była sprzeczność wniosku z interesem społecznym. Okoliczności sprawy jednoznacznie zaś wskazują, że taka sprzeczność zachodzić nie mogła, skoro jedyną przyczyną zwolnienia ze służby był wniosek skarżącego.

Stanowi to wyraz zasady dyspozycyjności postępowania administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby zaakceptowaniem sytuacji, w której orzeczenia administracyjne wydawane byłyby wbrew woli podmiotów, będących jedynymi uczestnikami postępowania, na wniosek których postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Powoływanie się zatem na fakt, że raport z 4 lutego 2010 r. miał charakter oświadczenia woli, nie uzasadnia w rzeczywistości zastosowania przepisu art. 61 K.c. W przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek strony żądanie określone w przepisie art. 61 § 1 K.p.a. jest odpowiednikiem pozwu (oświadczenia woli) w ramach postępowania cywilnego. W warunkach przedmiotowej sprawy odpowiednikiem pozwu było pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby przez skarżącego. Odpowiednikiem cofnięcia pozwu na gruncie K.p.a. jest żądanie umorzenia postępowania złożone przez stronę, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 105 § 2 K.p.a.).

W przypadku postępowania cywilnego niedopuszczalność cofnięcia pozwu, a w rezultacie umorzenia postępowania, może wynikać ze sprzeczności czynności z prawem lub zasadami współżycia społecznego, czy też z próby obejścia prawa, W przypadku postępowania administracyjnego niedopuszczalność umorzenia postępowania, w przypadku braku sprzeciwu innych stron postępowania, może wynikać wyłącznie ze sprzeczności z interesem społecznym. Obie analizowane regulacje są analogicznie wyczerpująco uregulowane. Wnoszący skargę kasacyjną negatywnie ocenia nadanie przez Sąd szczególnego znaczenia przepisowi art. 61 K.c. zastosowanemu na zasadzie analogii iuris. Analogia "z prawa" zajmuje bowiem wśród metod wykładni zupełnie wyjątkową pozycję.

Sąd błędnie uznał, że zasada ograniczonej odwoływalności oświadczeń woli między podmiotami równorzędnymi jest na tyle istotna dla całego systemu prawa, że powinna znaleźć zastosowanie także w przypadku relacji asymetrycznych (obywatel - organ). Fakt, że oświadczenie woli złożone innemu podmiotowi równorzędnemu może zostać skutecznie odwołane jedynie w przypadku, gdy oświadczenie "odwołujące" dojdzie jednocześnie lub wcześniej z oświadczeniem pierwotnym, nie oznacza by podobna zależność występowała w przypadku odwołania wniosku skierowanego do organu administracji publicznej. Między tymi oświadczeniami woli zachodzą istotne różnice. W pierwszym przypadku oświadczenie może mieć dowolną formę, dotyczyć każdej dziedziny życia i rodzić po stronie przyjmującego oświadczenie woli określone uprawnienia, w drugim przypadku oświadczenia składane są w określonej formie, w określonej kategorii spraw i w zasadzie nie rodzą po stronie organu administracji własnych uprawnień.

Ponadto przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na służebną rolę organów administracji publicznej zarówno wobec interesu społecznego, jak i interesu poszczególnych obywateli. Otrzymując raport skarżącego z dnia (...) lutego 2010 r. organ administracji publicznej nie dysponował własnym interesem, który uzasadniałby związanie skarżacego złożonym wnioskiem. Już tylko z tej przyczyny powoływanie się przez Sąd na analogię "z prawa" wskazuje na naruszenie prawa materialnego - art. 61 K.c. w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Jeśli chodzi o daty złożenia przez skarżącego poszczególnych raportów skarżący podkreślił, że miarodajnymi dla oceny składanych przez niego oświadczeń w toku postępowania administracyjnego, są wyłącznie dwie daty. Jest to (...) lutego 2010 r. jako data żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. oraz (...) lutego 2010 r. jako data wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 2 K.p.a. Druga z zaskarżonych decyzji została wydana w dniu (...) marca 2010 r., a zatem po wniesieniu raportu z dnia (...) lutego 2010 r. Okoliczności te wskazują, że Szef ABW był zobligowany do umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnione jest tym, że w toku postępowania wszczętego na żądanie strony interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy posiada wyłącznie ta strona. Gdy zatem strona wszczynająca postępowanie nie jest już zainteresowana wydaniem decyzji merytorycznej, za celowe należy uznać wydanie decyzji formalnej umarzającej postępowanie administracyjne.

W tym kontekście uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 K.p.a. przez to, że zaskarżona decyzja Szefa ABW nie została uchylona z powodu zaniechania organu umorzenia postępowania na wniosek skarżącego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie postępowanie Sądu pierwszej instancji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, świadczy o naruszeniu także art. 134 § 1 P.p.s.a., który obliguje Sąd do rozstrzygania w granicach sprawy, co obejmuje zagwarantowanie stronie realnego wpływu na bieg postępowania poprzez rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w skardze (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 272/09).

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a odnosi się do braku odpowiedniego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potrzeby zastosowania art. 61 K.c. na zasadzie analogii iuris. Ta metoda wykładni zajmuje szczególną pozycję wśród różnego rodzaju modeli argumentacji prawniczej. Jej zastosowanie zbliża Sąd do granicy działalności prawotwórczej, zarezerwowanej dla władzy ustawodawczej. Zastosowanie analogii iuris powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwej analizy stanu prawnego i prowadzić do wniosku o istnieniu "luki w prawie", jak również szczególnego znaczenia stosowanej normy dla całego systemu prawnego. Tak przeprowadzona analiza powinna następnie znaleźć swoje odbicie w treści pisemnego uzasadnienia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji poprzestał jedynie na kilku ogólnikowych stwierdzeniach, które miały uzasadniać stosowanie art. 61 K.c. w stosunku do wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego.

Swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji uzasadnił poprzez przychylenie się do "poglądu dominującego" w orzecznictwie oraz doktrynie, powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Sąd nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy argumentacji poszczególnych judykatów, tym samym dokonując "zakodowania racji przyjętego stanowiska prawnego". W ocenie skarżącego, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji model argumentacji narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Sprzeczne bowiem z zasadą niezawisłości orzekania jest opieranie się na orzeczeniach innych sądów, które nie mają żadnego znaczenia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Szef ABW w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu w całości wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 § 1 i 2 oraz art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 K.c. w zw. z art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 1 pkt 1, art. 16 § i 2, art. 145, art. 146 i art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 13 P.p.s.a. przez uznanie, że art. 88 i in. K.c. mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy przepis ten może dotyczyć wyłącznie oświadczeń woli składanych w ramach stosunków cywilnoprawnych; stąd też nie może dotyczyć oświadczeń i zachowań w sferze stosunków publicznoprawnych, deklaracji i oświadczeń składanych przed władzami publicznymi w postępowaniu administracyjnym;
2. 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji nakazał organowi zastosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli w sytuacji, gdy z postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał zupełnie inne, niż określone w art. 82 K.c. powody, dla których cofnął wniosek dotyczący raportu o zwolnienie ze służby. Te błędne ustalenia faktyczne spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wskazania, co do dalszego postępowania, które powodują konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym reguł zarezerwowanych wyłącznie dla sfery stosunków cywilnoprawnych.

Na tych podstawach Szef ABW wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty Szef ABW zakwestionował przyjęte przez Sąd pierwszej instancji przekonanie, że konieczne jest ustalenie przez organ, poprzez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, czy skarżący mógł się uchylić od skutków raportu o zwolnieniu ze służby. Faktem jest, że w raporcie wycofującym raport o zwolnienie ze służby skarżący powołał się na art. 88 § 1 k.c. co miało świadczyć, że wcześniejszy raport złożył działając pod wpływem błędu co do treści czynności prawnej. Jednak w tym raporcie jak i w kolejnej korespondencji do organu z dnia 22 lutego 2010 r. skarżący nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na jego działanie w stanie błędu czy pod wpływem groźby, opisanych w art. 88 K.c. Pismo to zawiera tylko polemikę z organem oraz stwierdzenie, że skoro skarżący złożył raport wycofujący wniosek o zwolnienie ze służby, to postępowanie, administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedstawił zupełnie inne powody i okoliczności, w których złożył wniosek o zwolnienie wskazując na to, że złożenie wniosku o zwolnienie ze służby wynikało z chwilowego poczucia bezsilności względem spotykających go sytuacji, jakie stały się faktem wobec rozpowszechnianych na jego temat plotek. Uznał jednak, mając na uwadze fakt swojej nienagannej służby, że takie "rozstrzygnięcie" toczącej się sprawy byłoby niesprawiedliwe i przede wszystkim bezzasadne, wobec czego złożył pismo, w którym oświadczył, że cofa wniosek z dnia 4 lutego. Jak zatem organ miał wyjaśnić, co stanowi zarzut Sądu, na etapie postępowania odwoławczego okoliczności świadczące o działaniu skarżącego w stanie wyłączającym swobodne złożenie oświadczenia woli, skoro skarżący w tym ostatnim piśmie podał zupełnie inne powody złożenia wniosku o zwolnienie ze służby, nie mające nic wspólnego ze stanem wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli.

Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność i nie wziął pod uwagę, że okoliczności mogące świadczyć o działaniu wyłączającym swobodne lub świadome podjęcie decyzji nie mogły być przedmiotem rozważania na etapie postępowania odwoławczego. Wskazane uchybienia świadczą o tym, że zaskarżony wyrok zapadł na podstawie ustaleń, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego polegających na zastosowaniu w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego w odnoszących się do wad oświadczenia woli Szef ABW stwierdził, że czym innym jest posiłkowe stosowanie jednego przepisu art. 61 K.c., a czym innym zastosowanie w postępowaniu administracyjnym całego działu Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli, których charakter uniemożliwia ich zastosowanie "en block". Przepis art. 61 K.c. określa termin umożliwiający wycofanie złożonego oświadczenia woli i stanowi, że jest to chwila, gdy doszło ono do adresata jednocześnie ze złożonym oświadczeniem lub wcześniej. Wprawdzie przepis ten dotyczy oświadczeń woli regulowanych Kodeksem cywilnym, jednakże na gruncie orzecznictwa administracyjnego uznaje się, że może on mieć posiłkowe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, w którym brak jest unormowań tych kwestii. Przeniesienie go na grunt procedury administracyjnej (zbieżność w czasie złożonego oświadczenia oraz jego odwołania) nie będzie powodować przewlekłości postępowania administracyjnego i innych perturbacji proceduralnych.

Inaczej ma się jednak rzecz z innymi przepisami Kodeksu cywilnego, na które to powołuje się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku, przytaczając cały dział IV traktujący o wadach oświadczenia woli jako mający odpowiednie zastosowanie w sprawach odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pogląd taki jest daleko idący. Skoro w ramach postępowania administracyjnego mają mieć zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące działania stron pod wpływem błędu lub groźby, to art. 88 § 2 K.c. jest sprzeczny z wieloma, mającymi fundamentalny charakter, zasadami wyrażonymi w K.p.a. Jak bowiem pogodzić uprawnienie do rocznego terminu do uchylenia się od działania pod wpływem błędu lub ustania obawy groźby z zasadą trwałości decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 K.p.a. Przywołany przepis stanowi, że wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić przez stwierdzenie ich nieważności lub przez wznowienie postępowania w trybie określonym w K.p.a. lub ustawach szczególnych.

Nie mogłoby się to odbyć w ramach postępowania związanego z żądaniem wznowienia postępowania bowiem żadna z przesłanek art. 145 § 1 K.p.a. nie odpowiada sytuacji, gdy ktoś złożył oświadczenie woli w okolicznościach wskazanych w art. 82-88 K.c. i zgłosił je do organu z zachowaniem rocznego terminu określonego w art. 88 § 2 k.c. Także żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. nie opisuje stanu faktycznego, który zaistniałby w przypadku próby uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli w trybie art. 88 § 2 K.c. Wskazanie przez Sąd na konieczność posiłkowego stosowania przepisów art. 82-88 K.c. jest zatem zupełnie nietrafne, bowiem ich stosowanie sprzeczne jest z regułami postępowania administracyjnego oraz licznymi jej przepisami.

Nie można na zasadzie analogii iuris stosować przepisów, które niweczyłyby podstawowe zasady postępowania właściwego dla stosunków administracyjnoprawnych, a których cywilnoprawny charakter przesądza o zakresie ich zastosowania wyłącznie do stosunków uregulowanych procedurą cywilną. Należy także zwrócić uwagę na istotną dla sprawy okoliczność, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego uprzednio oświadczenia woli powoduje unieważnienie czynności prawnej ex tunc. Tak więc na gruncie procedury administracyjnej zastosowanie wówczas musiałby znaleźć tylko art. 156 § 1 K.p.a. Żadnej jednak przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. nie można "podciągnąć" pod stan faktyczny, jaki by wówczas powstał. Z tego względu przepisy o wadach świadczenia woli nie mogą znaleźć zastosowania w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwolnienie ze służby.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Szefa ABW L.K., zastępowany przez pełnomocnika, wnosząc o oddalenie tej skargi, odniósł się krytycznie do zaprezentowanego przez organ stanowiska o braku możliwości stosowania przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczeń woli. W szczególności poddał krytyce pogląd, że możliwość zastosowania tych przepisów miałaby być wykluczona z uwagi na zasady i szczególne rozwiązania w K.p.a., w pierwszym rzędzie związane z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, co w dalszym wywodzie szczegółowo uzasadnił.

Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skarg kasacyjnych uznał, że na tle przedstawionego stanu faktycznego zaistniało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości co do charakteru pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza ABW wystąpienia ze służby w trybie przewidzianym w art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zgłoszenie wystąpienia ze służby jako jeden ze sposobów rozwiązania stosunku służbowego przewidują również ustawy pragmatyczne dotyczące innych służb: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) - art. 41 ust. 3, ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) - art. 45 ust. 3, ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) - art. 43 ust. 2 pkt 5, ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) – art. 64 ust. 3, ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710 ze zm.) - art. 19 ust. 3, ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) - art. 96 ust. 1 pkt 2.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawnego charakteru pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby oraz możliwości i trybu jego cofnięcia w przeważającej większości rozstrzygane było na tle uregulowania zawartego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, aczkolwiek te same kwestie dotyczyły spraw rozstrzyganych na podstawie zbieżnych treściowo uregulowań w innych ustawach "mundurowych". Niejednolitość orzecznictwa sądowego w tych sprawach została dostrzeżona w doktrynie, co znalazło wyraz w glosie A. Zielińskiego (OSP 2002/4/51) do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 71/00 (tamże publikowanym). W powołanym wyroku sąd przyjął, że cofnięcie zgłoszenia (wniosku) dotyczącego wystąpienia ze służby (sprawa dotyczyła zwolnienia ze Służby Więziennej) jest możliwe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie i skutkuje umorzeniem tego postępowania, jako bezprzedmiotowego, przez właściwy organ, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Przyjęta przez sąd teza spotkała się z krytyką we wspomnianej glosie A. Zielińskiego. Autor wskazał na występującą rozbieżność stanowisk w orzecznictwie NSA przejawiającą się tym, że w części orzeczeń przyjmowano, iż pisemne zgłoszenie funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego stosują się przepisy prawa cywilnego, wobec czego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy doszło do adresata oświadczenia o wystąpieniu ze służby (organu) jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 K.c.), albo gdy jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 82 i nast. K.c.

W ramach tej koncepcji dodatkowo rozbieżne były poglądy co do tego, czy kwestię ewentualnych wad oświadczenia woli NSA powinien oceniać we własnym zakresie, czy też zawieszając postępowanie sądowe wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego sądu powszechnego. Natomiast pozostała część orzecznictwa prezentowała tezę, że pisemne zgłoszenie funkcjonariusza wystąpienia ze służby nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, lecz stanowi wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w myśl art. 61 § 1 K.p.a. W konsekwencji tak rozumiane zgłoszenie może być skutecznie cofnięte do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego.

Analizując powyższe zagadnienie Autor glosy zwrócił uwagę na zasadę dobrowolności w przystąpieniu do służby i wskazał, że aczkolwiek mianowanie kandydata do służby ma zasadniczo charakter jednostronnego aktu administracyjnego, to wola kandydata przyjęcia do służby stanowi równorzędną z wolą organu przesłankę powstania tego stosunku. Wola funkcjonariusza może też doprowadzić do ustania stosunku służbowego.

Jeśli chodzi o uregulowania dotyczące zwolnienia ze służby na skutek zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, to brzmienie odnośnych przepisów w ustawach pragmatycznych wskazuje, że użyto w nich terminologii charakterystycznej dla prawa materialnego; nie posłużono się procesowym określeniem "żądanie" oznaczającym wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 K.p.a.). Także sformułowania dotyczące terminów, w jakich ma nastąpić zwolnienie ze służby, świadczą o tym, że nie chodzi o terminy procesowe. Zgłoszenia o wystąpieniu ze służby nie można więc, zdaniem Autora, traktować jako czynności procesowej. Nie mamy też do czynienia z czynnością wyłącznie materialnoprawną, gdyż musiałoby to oznaczać, że decyzja o zwolnieniu ze służby zapada w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, jednak wniosek taki byłby sprzeczny ze sposobem, w jaki dochodzi do zwolnienia ze służby.

Według Autora glosy, zgłoszenie wystąpienia ze służby jest zatem czynnością o charakterze mieszanym, w której występują elementy procesowe oraz materialnoprawne. Dla oceny tej czynności, a zwłaszcza jej odwołania, nie wystarczy powołać się na przepisy proceduralne, gdyż w materialnym prawie administracyjnym brak jest wystarczającej regulacji dla dokonania takiej oceny. Wysuwany od dawna postulat opracowania przepisów ogólnych materialnego prawa administracyjnego nie wyszedł ze stadium projektu. Mamy zatem do czynienia z luką w prawie, a uznaną metodą wykładni w przypadku luki w prawie jest analogia. Analogia, która wynika z założenia zupełności systemu prawnego, wymaga wprawdzie dużej ostrożności, w tym zwłaszcza uwzględnienia istoty stosunku prawnego, do którego norma dotycząca innego stosunku prawnego ma być zastosowana i upewnienia się, że wykładnia językowa zastosowaniu takiemu nie stoi na przeszkodzie.

W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z analogii "z ustawy" (analogia legis), a jeśli to nie wystarczy z analogii "z prawa" (analogia iuris). Jest sprawą sporną, w jakim zakresie przy wykładni prawa administracyjnego można korzystać z analogicznego stosowania rozwiązań zawartych w prawie cywilnym, jednak jeśli nie chcemy dopuścić do rozstrzygnięć arbitralnych, jakie z reguły są następstwem braku regulacji prawnych, to - zdaniem Autora - rezygnacja z takiej analogii byłaby błędem. Autor dostrzega także inne argumenty przemawiające za taką możliwością. Przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i osoby, której oświadczenie zostało złożone. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie.

Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Trzeba zatem zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy, co wymaga odpowiedniego czasu. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, iż to zwalniany funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Przepisy K.c przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego wystąpienie ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony. Potrzeba zrównoważonej ochrony interesów wszystkich stron stosunku prawnego jest koniecznością wynikającą z istoty państwa prawnego.

Co się zaś tyczy oceny skuteczności cofnięcia przez funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby, Autor glosy uważa, że sąd administracyjny powinien zawieszać postępowanie i występować o dokonanie takiej oceny przez właściwy sąd powszechny jedynie wówczas, gdy ze względu na okoliczności sprawy nie jest w stanie uczynić tego we własnym zakresie, inaczej mówiąc powinien postąpić tak, jak w przypadku każdego innego zagadnienia prejudycjalnego.

Zaprezentowany w przedstawionej glosie pogląd prawny znalazł akceptację w zdecydowanej większości orzeczeń sądowych dotyczących zwolnienia ze służby w trybie zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 593/01 (Lex nr 77683), z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt OSK 189/04 (niepublik.), z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1055/04 (niepublik.), z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 46/05 (niepublik.), z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07 (Lex nr 447316), z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 360/07 (Lex nr 443883), z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 50/07 (niepublik.), z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07 (Lex nr 536816), z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 425/08 (Lex nr 520750). Przeważająca większość spraw rozstrzygniętych powołanymi orzeczeniami dotyczyła stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji, a zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia była kwestia skuteczności cofnięcia raportu o wystąpieniu ze służby, które to cofnięcie nastąpiło już po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, ale jeszcze w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w tej sprawie (zazwyczaj w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji).

Podstawę oceny prawnej przyjętej przez składy orzekające stanowił w tych sprawach przepis art. 61 K.c., stosowany w drodze analogii iuris, a wynik tej oceny przesądzał o nieskuteczności cofnięcia oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby. W uzasadnieniach powołanych wyżej orzeczeń wskazywano, że zgłoszenie wystąpienia ze służby oceniać należy w kategoriach cywilnoprawnych jako oświadczenie woli skierowane do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy dotarło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem albo wcześniej. Odwołanie zaś raportu o wystąpieniu ze służby po tym, jak doszedł on do adresata, może nastąpić tylko za jego zgodą. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy art. 82-88 K.c. o wadach oświadczenia woli (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07, Lex nr 536816).

Nadto w uzasadnieniach wyroków: z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1055/04 (niepublik.) oraz z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07 (Lex nr 447316) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł merytoryczną ocenę oświadczeń woli funkcjonariuszy o wystąpieniu ze służby pod kątem wadliwości, o jakich mowa w art. 82 i art. 87 K.c. Także w wyroku z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 46/05 (niepublik.) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się merytorycznie do dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny w zakresie wady oświadczenia woli w chwili zgłoszenia wystąpienia ze służby, na którą powoływał się skarżący funkcjonariusz.

Odmienny od wyżej przedstawionego pogląd co do prawnego charakteru zgłoszenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakłada, że zgłoszenie funkcjonariusza stanowi wniosek (podanie), który wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby. Funkcjonariusz może cofnąć zgłoszenie, bez podania przyczyny, do czasu zakończenia postępowania, tj. do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, albo do dnia, w którym upływa termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji nie występuje kwestia wad oświadczenia woli (tak: powołany wyżej wyrok NSA O/Z w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 71/00). Zbieżne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1284/ 03 (niepublik.). Akcentując tezę o administracyjnoprawnym charakterze stosunku służbowego, uregulowanego w ustawie o Policji, która nie odsyła do stosowania w zakresie w niej nieuregulowanym do Kodeksu cywilnego, sąd ten wskazał, że możliwość stosowania w sprawach zwolnienia policjanta ze służby przepisów prawa cywilnego wymagałaby wyraźnego zapisu w ustawie o Policji, tak jak to ma miejsce w przypadku art. 79 tej ustawy odsyłającego do Kodeksu pracy w sprawach szczególnych uprawnień kobiet policjantów, czy art. 78 postanawiającego o traktowaniu okresu służby w Policji jak okresu pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów emerytalno-rentowych.

Zapisów takich brak jest natomiast w uregulowaniach ustawy o Policji, które dotyczą zwolnienia policjanta ze służby. W tej kwestii ustawa zawiera przede wszystkim regulacje materialnoprawne i precyzuje tylko nieliczne wymogi formalne mające zastosowanie do wszystkich lub do niektórych tylko rodzajów zwolnienia oraz określa pośrednio formę rozstrzygnięcia (decyzja) oraz właściwość organów (art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 45). Ustawodawca nie wyłączył uprawnienia policjanta składającego wniosek o zwolnienie do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu w tym trybie, co - zdaniem Sądu - przy braku wyłączenia zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, nie daje podstaw do przyjęcia poglądu o niedopuszczalności cofnięcia tego wniosku. Uprawnienie do cofnięcia wniosku stanowi wyłączne prawo policjanta, a zatem jedno jak i drugie nie może podlegać ocenie organu w aspekcie ich skuteczności. Czasową granicą dla złożenia oświadczenia o cofnięciu wystąpienia ze służby jest moment uzyskania przez decyzję o zwolnieniu waloru ostateczności.

Sąd zaznaczył, że nie podziela poglądu wyrażonego w glosie A. Zielińskiego do wyroku NSA O/Z w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 71/00 oraz we wcześniejszych wyrokach NSA dopuszczających możliwość zastosowania, w drodze analogii, do oświadczeń woli składanych w sprawach dotyczących zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, uregulowań Kodeksu cywilnego.

Ten kierunek wykładni poparł Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie o sygn. akt I OSK 1071/07 wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. (Lex nr 490567). Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wywołane jest pisemnym zgłoszeniem przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w Policji. W dniu zgłoszenia następuje też wszczęcie przez właściwy organ postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 i 3 K.p.a.). Cofnięcie przez funkcjonariusza raportu zawierającego zgłoszenie wystąpienia ze służby, raportem wniesionym w toku tego postępowania, podlega zatem ocenie wyłącznie w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym. W żadnym wypadku nie wchodzą w rachubę przepisy prawa cywilnego materialnego, skoro sytuację materialnoprawną skarżącego kształtują przepisy administracyjnoprawne. Jako strona wszczętego postępowania administracyjnego funkcjonariusz z chwilą cofnięcia raportu o zwolnieniu ze służby nie jest już zainteresowany kontynuacją tego postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z nową sytuacją obowiązkiem organu jest dokonanie oceny pierwszego raportu w świetle przesłanek określonych w art. 105 § 2 K.p.a., a zatem w aspekcie ewentualnego umorzenia postępowania; rozważenia wymaga m. in. kwestia, czy umorzenie postępowania nie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Ocena skuteczności cofnięcia przez stronę postępowania administracyjnego wniosku wszczynającego to postępowanie nie wymaga korzystania z przepisów dotyczących stosunków cywilnoprawnych, gdyż w K.p.a. zawarte są stosowne uregulowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę, że stanowisko akceptujące cywilistyczny charakter oświadczenia funkcjonariusza o cofnięciu raportu dotyczącego zgłoszenia wystąpienia z służby sprowadza się do potraktowania organów administracji publicznej, w sferze ich działania władczego, jako strony równorzędne względem funkcjonariusza. Na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego oświadczenia woli są kierowane do innego podmiotu prawa cywilnego i to zainteresowanego w sensie materialnym treścią składanego wobec niego oświadczenia woli, natomiast decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością prawną organu administracji publicznej, a sposób jej wydania regulują w odniesieniu do jej adresata (tu: funkcjonariusza) przepisy ustawy o Policji i przepisy K.p.a.

W kontekście przedstawionych stanowisk orzecznictwa oraz przytoczonej argumentacji warto zwrócić uwagę na pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Po 74/07 (niepublik.) z glosą A. Korcz-Maciejko i W. Maciejko (Monitor Prawa Pracy nr 3 z 2002 r.), w którym wzięte zostały pod uwagę inne jeszcze kwestie związane z przedstawionym zagadnieniem prawnym.

W wyroku tym sąd przyjął, że w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, która jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, zgłoszenie wystąpienia ze służby wiąże organ, a wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu powoduje definitywne rozwiązanie stosunku służbowego z datą wskazaną w rozkazie. Złożone zgłoszenie ulega w takim wypadku "skonsumowaniu", a jego cofnięcie na etapie postępowania odwoławczego nie jest już możliwe. Uznanie możliwości odwołania zgłoszenia o wystąpieniu ze służby po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu (na etapie zaskarżenia) musiałoby prowadzić do jego uchylenia i umorzenia postępowania, co jest nie do pogodzenia z istotą i prawnymi skutkami tego aktu. Zdaniem sądu, nie ma również podstaw, by do oświadczenia o cofnięciu zgłoszenia o wystąpieniu ze służby stosować rygor określony w art. 61 § 1 in fine K.c. Koncentracja materiału dowodowego w sprawie następuje do momentu wydania decyzji (jej podpisania). W związku z tym cofnięcie zgłoszenia o wystąpieniu ze służby jest skuteczne, pod warunkiem, że mogło dotrzeć do organu przed podpisaniem rozkazu personalnego.

Odrębną kwestią, w ocenie sądu, jest kwalifikacja prawna i ocena okoliczności związanych ze sporządzeniem i złożeniem przez funkcjonariusza raportu o wystąpieniu ze służby. Badanie tych okoliczności powinno następować na warunkach i w ramach administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Należy jednak mieć przy tym na względzie, że prawo administracyjne nie reguluje następstw czynności strony podjętych w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji lub też pod wpływem bezprawnej groźby. Nie oznacza to jednak dopuszczalności stosowania wprost do raportu policjanta przepisów art. 82 i art. 87 K.c. o wadach oświadczenia woli; do zawartych w nich uregulowań organ administracji może odwoływać się jedynie pomocniczo.

Natomiast podstaw rozstrzygnięcia takich kwestii należy upatrywać w zasadzie praworządności, obiektywizmu i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 6, 7 i 8 K.p.a.). Sąd zaznaczył, że instytucja uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli składanego innej osobie "dotyczy stosunków regulowanych przez prawo cywilne (por. art. 1 k.c.), nie dotyczy natomiast czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności składanych organom państwa, na ich żądanie, w ramach obowiązujących procedur" (postanowienie SN z dnia 11 grudnia 1998 r. sygn. akt II CKN 92/98 niepublik.).

W glosie do tego wyroku jej Autorzy wydają się aprobować stanowisko, że zgłoszenie wystąpienia ze służby, z braku odpowiednich przepisów prawa administracyjnego o oświadczeniach woli ukierunkowanych na wywołanie skutków publicznoprawnych, powinno być rozpatrywane w kategorii aktu woli, do którego w drodze analogii stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli. Zwracają jednak uwagę na pomocniczy charakter przepisów K.c. o wadach oświadczenia woli przy ocenie wadliwości aktu woli, na które wskazuje funkcjonariusz odwołujący złożony przez siebie raport o wystąpieniu ze służby, gdyż trzeba wziąć pod uwagę, że bardzo często rezygnacja ze służby jest sposobem na uniknięcie postępowania dyscyplinarnego zmierzającego do wydalenia ze służby, jednak po kolejnej analizie swojej sytuacji funkcjonariusz próbuje wycofać złożone oświadczenie woli.

Za istotną Autorzy glosy uważają kwestię, czy natura stosunku służbowego oraz skutki wynikające ze szczególnych regulacji w tym zakresie nie ograniczają możliwości stosowania rozwiązań cywilnoprawnych. Nie można bowiem tracić z pola widzenia ryzyka dezorganizacji służby w Policji będącej skutkiem niejednoznacznych i odwołalnych raportów policjantów. Zdaniem Autorów, złożenie raportu o zwolnienie ze służby oznacza, że akt ten stanowi wynik wnikliwego namysłu policjanta, któremu przypisuje się oznaczoną doniosłość, stanowczość i najwyższy stopień staranności jako cechy typowe dla aktów podejmowanych przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z tych względów nie do zaakceptowania jest stanowisko, że cofnięcie raportu może nastąpić aż do chwili wydania (podpisania) rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, jak to przyjął sąd w glosowanym wyroku. Za stanowiskiem tym przemawiają także względy procesowe.

Zdaniem Autorów, cofnięcie raportu o wystąpieniu ze służby nie powoduje, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji staje się bezprzedmiotowe. Rolą organu prowadzącego to postępowanie nie jest badanie, czy policjant na powrót powziął zamiar wstąpienia do służby. Tę sferę woli ocenia bowiem organ właściwy do mianowania lub powołania na stanowisko. Funkcja organu zwalniającego ze służby ogranicza się do potwierdzenia, że policjant wyraził wolę wystąpienia ze służby oraz umożliwienia mu realizacji tej woli poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu w oznaczonym w ustawie czasie.

Przedstawiony stan orzecznictwa w sprawach dotyczących rozwiązania stosunku służbowego w służbach "mundurowych" w trybie pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby wskazuje na istotne rozbieżności co do sposobu pojmowania i rozstrzygania przez składy orzekające zasadniczych kwestii: prawnego charakteru zgłoszenia wystąpienia funkcjonariusza ze służby oraz możliwości oraz prawnych uwarunkowań jego cofnięcia. Wiąże się to z zagadnieniem trybu wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (na żądanie strony, czy z urzędu), a tym samym procesowego charakteru pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby (żądanie inicjujące postępowanie administracyjne, czy wyłącznie materialnoprawne oświadczenie woli, którego złożenie obliguje organ do wszczęcia postępowania z urzędu). Najbardziej kontrowersyjnym zagadnieniem jest kwestia możliwości cofnięcia przez funkcjonariusza raportu o wystąpieniu ze służby.

Przy rozważaniu tego zagadnienia, zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, nie sposób pominąć skutków, jakie dla służby wywołuje brak pewności co do tego, czy zgłoszenie wystąpienia ze służby było skuteczne. Należy zauważyć, że w stosunkach pracy możliwość cofnięcia przez pracownika dokonanego wypowiedzenia stosunku pracy została ograniczona. W związku z regulacją art. 300 Kodeksu pracy, który w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy nakazuje do stosunku pracy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy, uchylenie się przez pracownika od skutków prawnych swego oświadczenia woli jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy cofnięcie oświadczenia woli odpowiada przesłankom z art. 61 § 1 K.c., albo gdy pracownik wykaże, że jest ono dotknięte którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 82-88 K.c. Reżim ograniczający możliwość cofnięcia przez funkcjonariusza zgłoszenia o wystąpieniu ze służby wydaje się tym bardziej właściwy przez wzgląd na potrzebę zapewnienia stabilności kadry, od której wymaga się posiadania odpowiednich kwalifikacji i predyspozycji psychofizycznych.

Dopuszczenie możliwości cofnięcia zgłoszenia o wystąpieniu ze służby na dowolnym etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby ograniczałoby możliwość elastycznego kształtowania obsady kadrowej w komórkach organizacyjnych poszczególnych służb, bowiem do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania trzeba by się było liczyć z możliwością cofnięcia raportu o wystąpieniu ze służby.

Uznając, że przedstawione zagadnienie budzi poważne wątpliwości prawne Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.