Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 476/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi K. P., I. Sz. i J. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...], G. R. G. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działki nr A/493 i B/493, o łącznej powierzchni 649 mkw., położone przy ul. [...] w Gdyni. W umowie nie wskazano wprost, że została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednak w § 2 umowy wskazano, że została ona zawarta w wyniku porozumienia osiągniętego w toku postępowania wywłaszczeniowego, co przesądziło o zakwalifikowaniu przedmiotowych nieruchomości do kategorii nieruchomości wywłaszczonych. W umowie sprzedaży powołano się na "zaświadczenie lokalizacji nr 59", poświadczone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa w Gdańsku z dnia 20 lutego 1953 r., nr [...]. Powyższe zaświadczenie wyrażało zgodę na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w Gdyni – Śródmieście na terenie ograniczonym ul. [...],[...] do ul. [...] i torów PKP.
Następcy prawni G. R. G. – K. P., I. Sz. i J. G., wnioskiem z dnia 25 września 1996 r., wystąpili o zwrot powyższych nieruchomości. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych z dnia 26 sierpnia 1995 r. wywłaszczona nieruchomość, działka o nr A/493 o pow. 523 mkw., km 54, stanowi obecnie działki nr C/493 o powierzchni 23 mkw., nr D/493 o powierzchni 424 mkw., nr E/493 o powierzchni 76 mkw. Natomiast działka nr B/493 km 54 stanowi nadal działkę o tym samym numerze bez zmian geodezyjnych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Wejherowski orzekł zwrot na rzecz K. P. w 1/3 części, I. Sz. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki B/493 o pow. 126 mkw., część działki D/493 oznaczonej zgodnie projektem podziału, jako A/D/493 o pow. 281 mkw. oraz część działki E/493 oznaczonej zgodnie z projektem podziału, jako A/E/493 o pow. 54 mkw., obr. Gdynia, arkusz mapy 54, przy ul. [...], stanowiących własność Gminy Miasta Gdynia, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni. Organ ustalił również wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 11.903,47 zł., którą osoby uprawnione zobowiązane były wpłacić w 1/3 części każda na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo organ zatwierdził projekty podziału działki nr D/493 i E/493 km. 54 sporządzone przez geodetę B. B., które stanowią załączniki do decyzji.
W wyniku rozpoznania odwołania Gminy Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżaną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Na skutek skargi K. P., I. Sz. oraz J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10 uchylił tę decyzję.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Gdyni od decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lutego 2010 r., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., ponownie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1b, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." Starosta Wejherowski orzekł ponownie zwrot na rzecz K. P. w 1/3 części, I. Sz. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działka B/493 o pow. 126 mkw., część działki D/493 oznaczonej zgodnie projektem podziału, jako A/D/493 o pow. 281 mkw. oraz część działki E/493 oznaczonej zgodnie z projektem podziału, jako A/E/493 o pow. 54 mkw., obr. Gdynia, arkusz mapy 54, przy ul. [...], stanowiących własność Gminy Miasta Gdynia, zapisanych w księdze wieczystej KW nr 4258, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni. Organ ustalił również wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 12.738,12 zł., którą osoby uprawnione zobowiązane były wpłacić w 1/3 części każda na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo organ zatwierdził projekty podziału działki nr D/493 i E/493 km. 54 sporządzone przez geodetę B. B., które stanowią załączniki do decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w umowie sprzedaży powołano się na zaświadczenie o lokalizacji nr 59 z dnia 20 lutego 1953 r. nr II – [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w Gdyni–Śródmieście na terenie ograniczonym ul. [...], [...], [...] i torów PKP. z protokołu spisanego w dniu 29 maja 1968 r. wynika, że omawiane parcele znajdowały się na obszarze śródmiejskim a plan szczegółowy dzielnicy Śródmieście przewidywał ten teren pod urządzenie parkingu. Nadto z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 12 czerwca 1968 r. wynika, że teren ten zgodnie z planem szczegółowym dzielnicy Śródmieście przewidziany jest pod urządzenie parkingu samochodowego, którego realizacja nastąpi w terminie późniejszym.
Organ stwierdził, że cel, dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotowe działki, został zrealizowany w części B działki nr D/493 oraz na części B działki nr E/493, natomiast nie został zrealizowany na części A działki D/493 oraz części A działki nr E/493, co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r. Teren działki nr B/493 wyłożony jest płytami betonowo – ażurowymi i stanowi dojazd na zaplecze działki nr 492, na jej niewielkiej części usytuowany jest budynek garażu. Działka nr E/493 w części A stanowi teren porośnięty trawą i fragmentem ogrodzony, a w części B stanowi chodnik wyłożony kostką brukową.
Natomiast działka nr D/493 w części A jest porośnięta trawą na której rosną topole, a w części B znajduje się chodnik wraz z parkingiem z kostki brukowej. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został ustalony na podstawie posiadanej dokumentacji i stanowił teren pod urządzenie parkingu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w części A działki nr D/493, części A działki nr E/493 oraz działki nr B/493 obszar niezagospodarowany, porośnięty roślinnością, a w jej granicach nie było i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów. Sporna część nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. Organ stwierdził, że skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że celem wywłaszczenia było urządzenie parkingu samochodowego, to nie sposób uznać, że przeznaczenie nieruchomości pod urządzenie terenu (budownictwo mieszkaniowe) jest tożsame z tym celem.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając naruszenie przepisu art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego orzeczenia z pominięciem całokształtu sprawy i zebranego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Na skutek skargi K. P., I. Sz. oraz J. G., na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 671/12, uchylił tę decyzję. Zdaniem Sądu, Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie. Wydane przez organ odwoławczy orzeczenie miało charakter kasacyjny, pomimo braku przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie organ naruszył art. 153 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] 2014 r., uchylił decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. P., I. Sz. i J. G. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr A/493 i B/493 o łącznej powierzchni 649 m2, w zakresie w jakim obecnie stanowią działki nr: D/493 o powierzchni 424 m2, E/493 o powierzchni 76 m2 i B/493 o powierzchni 126 m2.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że będąc związany wskazaniami w wydanych w sprawie wyrokach, z których wynika, że cel wywłaszczenia wynika z przywołanego w umowie sprzedaży zaświadczenia nr 59, zobowiązany był uznać, że celem tym było budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia uszczegółowienie celu wywłaszczenia, jakiego dokonał organ I instancji, gdyż powołał się on na pismo z dnia 12 czerwca 1968 r., w którym wskazano, że działki przewidziane są pod urządzenie parkingu samochodowego. organ I instancji nie mógł bowiem dokonać doprecyzowania celu wywłaszczenia w oparciu o pismo, które powstało 7 lat po zawarciu aktu notarialnego. Doprecyzowanie celu mogło nastąpić jedynie na podstawie zaświadczenia o lokalizacji nr 59, z którego wynika, że działki przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy nie mają zastosowania w sprawie.
Cel wywłaszczenia powinien zostać zrealizowany na działce D/493 do dnia 26 września 1996 r. zaś na działkach E/493 oraz B/493 do dnia 22 kwietnia 1997 r. w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości organ wskazał na protokoły oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniach 21 października 1997 r. i 25 sierpnia 2008 r. Nadto organ powołał na pismo z dnia 9 sierpnia 1999 r. zarządu miasta Gdyni, w którym stwierdzono, że przedmiotowe działki są istotnym elementem infrastruktury mieszkaniowej bloku przy ul. [...] 9-13 oraz całego rejonu stanowiącego część mieszkalną Gdyni. Potwierdza to dokumentacja zdjęciowa organu I instancji oraz wydruk ze strony https://maps.gogle.com, z którego wynika, że działki te położone są obok bloku przy ul. [...] 9-13, który to wchodzi w skład większego kompleksu mieszkaniowego. To z kolei potwierdza, że działki objęte wnioskiem były wykorzystywane na cel ich wywłaszczenia. Inwestycja określona jako budownictwo mieszkaniowe zakłada nie tylko wzniesienie wielorodzinnych budynków mieszkalnych ale także stworzenie infrastruktury towarzyszącej.
W skardze na powyższą decyzję K. P., I. Sz. i J. G. zarzucili naruszenie:
- 1. art. 110 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wynikające z poczynienia w zaskarżonej decyzji odmiennych ustaleń niż w toku postępowania przed tym samym organem w tej sprawie, a wynikającym z decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.,
- 2. art. 8 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wynikające z poczynienia odmiennych ustaleń, aniżeli w toku postępowania przez tym samym organem, a wynikającym z decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.,
- 3. art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że celem wywłaszczenia było wyłącznie budownictwo mieszkaniowe a nie urządzenie parkingu, a także poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,
- 4. naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się przez organ II instancji do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Gd 482/10 i z dnia z 6 marca 2013 r. w sprawie II SA/Gd 671/12,
- 5. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości,
- 6. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy przez Starostę Wejherowskiego było błędne i podlegało zmianie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w sposób ogólnikowy, lakoniczny i wybiórczy stwierdził brak podstaw do zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu organ przedwcześnie przyjął, że cel ten został zrealizowany. Nie odniósł się przy tym do wskazanych przez skarżących okoliczności dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a także ustalonego przez organ I instancji celu wywłaszczenia jako realizacji parkingu. Organ nie przedstawił żadnych argumentów, które wykluczyłyby taką możliwość, ograniczając się do stwierdzenia, że to organ I instancji nieprawidłowo odwołał się do dokumentów, które powstały 7 lat po wywłaszczeniu. Organ odwoławczy sam nie dokonał oceny tych dowodów, przedwcześnie je dyskwalifikując. Powodem dyskwalifikacji nie mogła być wyłącznie data powstania dokumentów, lecz ich treść.
Nie wiadomo także na jakiej podstawie uznano, że cel wywłaszczenia, określony przez organ odwoławczy jako budownictwo mieszkaniowe, został zrealizowany. Sąd wskazał, że przy dokonywaniu oceny, czy mała miejsce realizacja celu wywłaszczenia, należy natomiast dokonać konkretnych ustaleń. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji jednakże zabrakło. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że przedmiotowe działki są istotnym elementem infrastruktury mieszkaniowej bloku przy ul. [...] 9-13 oraz całego rejonu stanowiącego część mieszkalną Gdyni.
Sąd uznał, że prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że infrastruktura towarzysząca zabudowie mieszkaniowej może w istocie świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, jednakże dokonując oceny w tym zakresie należy stwierdzić jaka konkretnie infrastruktura, nierozerwalnie związana z tym celem, została zrealizowana. Tego zaś w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zabrakło. Z dokonanych natomiast przez organ I instancji ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi na części A działki nr D/493, części A działki nr E/493 oraz na działce nr B/493 obszar niezagospodarowany, porośnięty roślinnością, a w jej granicach nie było i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów. Te właśnie ustalenia legły u podstaw stwierdzenia przez ten organ, że w oznaczonych częściach nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w konsekwencji ich zwrotu na rzecz skarżących. Organ odwoławczy nie uzasadnił swojej odmiennej oceny tychże dowodów, mimo że wydał zaskarżoną decyzję na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji.
Sąd stwierdził, że wadliwie przeprowadzone przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające uchybiło przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wnioski oparte na błędnie ocenionym materiale dowodowym doprowadziły organ do wadliwych ustaleń w zakresie uznania celu wywłaszczenia za zrealizowany. Nie znajduje przy tym uzasadnienia bardzo ogólne odwołanie się do całego rejonu stanowiącego część mieszkalną Gdyni. Wbrew zarzutowi skargi w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja, do której mógłby mieć zastosowanie art. 110 K.p.a.
Ponadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art.107 § 3 K.p.a. Za takowe nie można uznać kilku zdawkowych zdań, stanowiących jedynie opis przebiegu postępowania w sprawie. Organ powinien odnieść się konkretnie do wszystkich spornych kwestii stanowiących podstawę orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Gdynia. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:
- a) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na uznaniu przez WSA w Gdańsku, że Wojewoda Pomorski wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego wnioski oparte na błędnie ocenionym materiale dowodowym doprowadziły organ do wadliwych ustaleń w zakresie uznania celu wywłaszczenia za zrealizowany;
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie wyroku z dnia 23 marca 2015 r., przejawiające się brakiem uzasadnienia, w jakim zakresie organ odwoławczy błędnie ocenił materiał dowodowy oraz brakiem sformułowania czytelnych wskazań co do dalszego postępowania;
- b) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany mimo, iż WSA w Gdańsku nie wskazał jaki był cel wywłaszczenia, tj. czy budownictwo mieszkaniowe (za Wojewodą Pomorskim) czy budowa parkingu (za Starostą Wejherowskim, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej).
Mając na uwadze powyższe naruszenia, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W dniu 16 listopada 2016 r. zmarła wnosząca kasację I. Sz. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt VII [...], spadek po niej nabyli na podstawie testamentu notarialnego K. P. i J. G. każde po ½ części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach skargi kasacyjnej.
Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegającego na uznaniu przez WSA w Gdańsku, że Wojewoda Pomorski wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie. Przypomnieć warto, że już w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 671/12, WSA w Gdańsku uznał, że zebrany dotychczas materiał dowodowy pozwala na ocenę, jaki był cel wywłaszczenia, a także, czy cel ten został zrealizowany. W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że materiał dowodowy umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Była to ocena trafna i zgodna ze wskazaniem Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. Nie wymaga przecież uzupełnienia materiał dowodowy. Wiarygodność dokumentów wskazujących na okoliczności, w których doszło do przejścia własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a więc umowy z dnia 2 sierpnia 1961 r., zaświadczenia o lokalizacji nr 59 z dnia 20 lutego 1953 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, a także innych dokumentów powstałych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, nie budzi wątpliwości.
Kontrowersyjna jest kwestia, jaki cel wywłaszczenia był podstawą do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz przyczyną zbycia nieruchomości przez ówczesną właścicielkę Gertrudę Gradowską. Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że okoliczność w postaci celu wywłaszczenia ma charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Odtworzenie rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości, skutkującego przejęciem (wywłaszczeniem, nabyciem) nieruchomości przez Skarb Państwa, powinno uwzględniać całościowy proces inwestycyjny i jego uwarunkowania prawne, a nie tylko zapisy zawarte w pojedynczych dokumentach. Dopiero z celu ogólnego może wynikać jakie znaczenie ma zapis odnoszący się do pojedynczych stwierdzeń, wskazujących na przeznaczenie fragmentu terenu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/14). Utrwalony jest nadto pogląd, według którego, budowy osiedla mieszkaniowego, czy też realizacja na danym terenie zabudowy miejskiej, nie ogranicza się do budynków mieszkalnych.
Obejmuje także infrastrukturę, obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz tereny niezabudowane. Mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). Istotne jest także wskazanie na to, że wymagania w zakresie sprecyzowania celu wywłaszczenia, w odniesieniu do umowy zawieranej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie zawarcia umowy: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), nie były tak szczegółowe, jak w odniesieniu do wywłaszczenia na podstawie decyzji. Zawarcie umowy na zasadzie art. 6 ustawy z 1958 r. wymagało złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy.
W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem bardziej sformalizowanym (patrz: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13).
Oceniając materiał dowodowy, na podstawie art. 80 K.p.a., należało ustalić cel wywłaszczenia z uwzględnieniem tak rozumianego pojęcia celu wywłaszczenia. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Wojewoda trafnie przyjął, że ogólnym celem wywłaszczenia, zrealizowanego na podstawie umowy, było budownictwo mieszkaniowe. Realizacja na spornym terenie celu ogólnego nie budzi wątpliwości. Wykorzystanie żądanych do zwrotu działek nie może zatem abstrahować od tego ustalenia. Należało więc uznać, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że parking, chodnik, pas zieleni, studzienka kanalizacyjna, skrzynki telekomunikacji i zakładu energetycznego, są elementami infrastruktury towarzyszącej inwestycji, jaką było budownictwo mieszkaniowe. Ustalenie to nie jest sprzeczne z celem wywłaszczenia wskazanym w umowie, które to wskazanie polegało na powołaniu się na cel określony w zaświadczeniu lokalizacji nr 59 (budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w Gdyni – Śródmieściu, na obszarze ograniczonym ulicami [...],[...] do ul. [...] i torów PKP.
Od razu zauważyć można, że prawidłowości tej oceny Wojewody nie podważa pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 12 czerwca 1968 r., z którego wynika przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na budowę parkingu. Jak przecież wynika z powyższych rozważań, także parking mieści się w elementach towarzyszących zabudowie mieszkaniowej.
Niezależnie od już przedstawionej argumentacji, odnotować trzeba, że według § 2 umowy, została ona zawarta w wyniku porozumienia osiągniętego w toku postępowania wywłaszczeniowego. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie takie rzeczywiście poprzedziło zawarcie umowy. W związku z tym określenie celu wywłaszczenia może być dokonywane z uwzględnieniem dokumentów sporządzonych na potrzeby tego postępowania. Odnotować należy, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego złożyła w dniu 8 grudnia 1960 r. Gdyńska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta Gdyni. Zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, we wniosku wskazano cel wywłaszczenia. Zgodnie z wnioskiem, celem wywłaszczenia kilku działek o niewielkiej powierzchni, w tym także działki nr A/494 (o powierzchni 523 m2), było przeznaczenie pod urządzenie terenu.
Również zatem ten dowód świadczy o tym, że bezpodstawna jest teza o przeznaczeniu działki nr A/494 wyłącznie pod budowę parkingu. Nadto, jak wynika z analizowanego wniosku, Gertruda Gradowska wyraziła gotowość odstąpienia nieruchomości pod warunkiem nabycia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych, oprócz parceli A/493, także parceli nr B/493. Niezależnie zaś od tego, czy sytuacja ta spełniała przesłanki normy z art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, można przyjąć, że także ta działka podlegała wywłaszczeniu pod urządzenie terenu objętego budownictwem mieszkaniowym. Cel ten jest na tej działce realizowany do chwili obecnej, skoro jest ona wyłożona płytami betonowo-ażurowymi i służy mieszkańcom jako dojazd na zaplecze innej działki.
Wojewoda nie naruszył zatem przepisu art. 80 K.p.a. W konsekwencji trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany, to należało odmówić zwrotu nieruchomości. W konsekwencji bezzasadna była skarga na decyzję odmawiająca zwrotu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.