Uzasadnienie
Starosta Powiatu Legionowskiego decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 25 312,50 zł za udział ½ części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 135 m2 w obrębie ewidencyjnym [...], zajętej pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w Legionowie, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. S. w wysokości 1/3 ustalonej kwoty, na rzecz J. R. w wysokości 1/3 ustalonej kwoty i tak samo na rzecz K. R. – Gminę Legionowo. Uzasadniając swe rozstrzygniecie stwierdził, że w sprawie został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego W. K. prawidłowy operat szacunkowy nr [...], a przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Od decyzji odwołanie złożyła Gmina Legionowo zarzucając Staroście oparcie się na zawyżonej wycenie nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, która zdaniem odwołującej się Gminy Legionowo, nie zbadała istnienia transakcji drogowych na rynku regionalnym i krajowym ograniczając się jedynie do obszaru samego miasta Legionowa. Ponadto zarzucono, że w operacie rzeczoznawca niepotrzebnie zastosowała niektóre współczynniki cech rynkowych nieruchomości, które miały wpływ na zawyżenie wartości przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Legionowo od decyzji Starosty Powiatu Legionowskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającej odszkodowania za udział ½ części nieruchomości zajętej po drogę publiczną gminną – ulicę [...] w Legionowie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem Wojewody analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazuje, iż został sporządzony w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt ww. rozporządzenia, przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowo, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2010 r. Jak wyjaśniła biegła na analizowanym rynku lokalnym obejmującym miasto Legionowo w badanym okresie czasu nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych bądź zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy.
Biegła wybrała 11 transakcji umów kupna-sprzedaży, o cechach możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami.
Jednocześnie organ wskazał, że strona skarżąca miała możliwość kwestionowania operatu szacunkowego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji w dniu 25 stycznia 2011 r., a także wniesienia ewentualnych uwag, czego nie zrobiła. Na rozprawie niniejszej przedstawiciel Prezydenta Miasta Legionowo zakwestionował jedynie cenę 1 m2 szacowanej nieruchomości, proponując jego wysokość w kwocie 300 zł/m2. Ponadto skarżący mógł skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.
Ponadto Prezydent Miasta Legionowo nie skorzystał również z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie.
Gmina Legionowo wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając:
- – naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w z zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało zdaniem skarżącej wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,
- – niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie zdaniem skarżącej uznał, iż na rynku lokalnym nie istniały transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania,
- – naruszenie art. 7, 8, 11, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Legionowskiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1560/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy operat szacunkowy dotyczący wyceny działki o nr [...], powierzchni 135 m2 zajętej pod drogę publiczną ul. [...], mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia przez Starostę Legionowskiego odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne na rzecz Gminy Miejskiej Legionowo na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r.
Zdaniem Sądu, Starosta Legionowski prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z dnia 27 października 2010 r. jest zgodnym z prawem i wiarygodnym dowodem na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Analiza wspomnianego wyżej operatu szacunkowego wskazuje, że biegła W. K. prawidłowo określiła przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. 135 m2, zajęta pod ul. [...] położona w Legionowie) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny oraz określając wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania jako drogi (art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Wobec tego, że na rynku lokalnym nieruchomości położonych na terenie Miasta Legionowa nie odnotowano transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne biegła prawidłowo wyceniła przedmiotową działkę w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. biorąc pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Biegła mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegła oszacowała nieruchomość wybierając z rynku lokalnego Miasta Legionowa 11 transakcji umów kupna-sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od 325 zł za 1m2 do kwoty 502 zł za 1 m2, o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, infrastruktury oraz cen kształtujących się w obrocie.
Wybrane nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Biegła określiła i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (położenie, atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do drogi, do infrastruktury, wielkość i kształt działki, dojazd i droga dojazdowa, walory ekologiczne i uciążliwości), a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określiła wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 375 zł za 1 m2 a kwotę odszkodowania na łączną sumę 50 625zł.
W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była ważna w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawierała informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę Legionowskiego jak i Wojewodę Mazowieckiego, jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie biegła błędnie nie zastosowała przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując, że na rynku nie występują transakcje gruntami zajętymi pod drogi publiczne. Przeciwne twierdzenia nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Jeśli Gmina Miejska Legionowo ma informacje, że transakcje takie były zawierane, winna przedstawić na tą okoliczność stosowne dowody.
Zarzut, że analiza operatu nie dotyczy nieruchomości podobnych, gdyż żadna z wybranych przez biegłą nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana, że są one położone w znacznej odległości, a ponadto powierzchniowo są od niej znacznie większe, także nie zasługuje na akceptację. Zaznaczyć wypada, że w opisanej sytuacji dla potrzeb wyceny, znajdują zastosowanie stosowne współczynniki korygujące. Wiedzę specjalną i odpowiednie instrumenty właściwego zastosowania tych współczynników korygujących, pozwalających na właściwą analizę, a następnie dedukcję wskazanych okoliczności posiada biegły. Powyższe oznacza, że badanie działek oddalonych od siebie i o różnych powierzchniach, z uwzględnieniem właściwych instrumentów wyceny, nie oznacza, że do porównania przyjęto nieruchomości, które nie są do siebie podobne. Spod oceny Sądu wymyka się również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech (dojazd droga dojazdowa, pełne uzbrojenie w media, możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość) i ich procentowego wpływu na wartość wycenianego gruntu.
Należy jedynie wskazać, że rację ma skarżąca twierdząc, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy (zarządcy drogi), ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Skarżąca pomija jednak to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające...) należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu.
Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa (art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Brak przedłożenia przez strony postępowania przeciwdowodu w postaci kontrwyceny uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska biegłego w zakresie opisanych wyżej zagadnień, ponieważ są to wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego uzyskane w wyniku analizy rynku nieruchomości (wiedza pozaprawna). Sąd nie podzielił stanowiska Gminy Miejskiej Legionowo, że w sprawie organ miał obowiązek podjęcia działań mających na celu sporządzenie nowej wyceny. Jeżeli Gmina uważała, że przedłożona na zlecenie organu wycena jest nieprawidłowa winna przedstawić opinię o wartości nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Trudno bowiem wymagać od organu, aby w sprawie, w której nie ma własnego interesu prawnego (taki interes mają strony postępowania), a w której organ obowiązany jest do sprawnego prowadzenia postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), organ zlecał wykonanie kilku opinii rzeczoznawców majątkowych lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania inne podmioty wywodzą dla siebie korzystne skutki prawne, a przedłożona w sprawie wycena nie jest w sposób oczywisty niewiarygodna, czy niezgodna z przepisami prawa.
Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie organ uchybił treści art. 7, 8, 11,77 i 80 k.p.a.
W ocenie Sądu Wojewoda Mazowiecki przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśnił jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
Gmina Miasto Legionowo wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:
- 1) naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 27 października 2010 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,
- 2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 27 października 2010 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo,
- 3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej Gminy zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10.
Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.
Jak już wskazano wyżej w toku postępowania skarżąca Gmina miała możliwość zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Wskazać należy, że art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym nie było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.
Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
W sprawie rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2010 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku z 13 września 2012 r. I OSK 315/12.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.