Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 września 2004 r. 3 II SA/Gd 417/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Joanny B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z 16 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja z dnia 26 listopada 2001 r. (...) Komendanta Miejskiego Policji w B. wydaną na podstawie art. 93 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm./, którą zobowiązał Joannę B. i Krzysztofa B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego matkę Danutę B. do opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. P. 20/12 w B. i przekazania go dysponentowi, tj. Komendzie Miejskiej Policji w B. w terminie do 31 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że w myśl przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /t.j.
Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm./ osoby te nie były i nie są członkami rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 powołanej ustawy, uwzględnianymi przy przydziale zajmowanego obecnie lokalu. Ponadto nie spełniają one przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz.U. 1994 nr 53 poz. 214 ze zm./. Zajmowane przez Joannę B. i Krzysztofa B. mieszkanie zostało przyznane decyzją administracyjną z dnia 10 września 1956 r. Zygmuntowi G. - funkcjonariuszowi byłej MO. Osoby uprawnione do zamieszkiwania w lokalu przy ul. P. 20/12 w B. nie żyją. Pozostali członkowie rodziny uwzględnieni przy przydziale lokalu, utracili to prawo w myśl obowiązujących przepisów.
Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpoznaniu odwołania Joanny B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że mieszkanie przy ul. P. 20/12 w B. jest nadal mieszkaniem służbowym, które decyzją Kw (...) Prezydium Miejskiej Rady Nadzorczej w B. o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia 10 września 1956 r., zostało przydzielone Wojewódzkiemu Urzędowi Bezpieczeństwa Publicznego. Lokalem tym zarządza Administracja Domów Miejskich "A." Spółka z o.o., natomiast pozostaje ono w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w B. W świetle z art. 89 ustawy o Policji, Joanna B. nie jest członkiem rodziny policjanta, uwzględnianym przy przydziale lokalu mieszkalnego.
Ponadto nie są spełnione przesłanki art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz.U. nr 53 poz. 214 ze zm./, który reguluje prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy zwolnionych ze służby oraz członków rodzin po zmarłych funkcjonariuszach, jak i po zmarłych emerytach i rencistach. "Prawo do lokalu mieszkalnego (...), przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach /art. 29 ust. 2/".
Stwierdzono, że skoro Joanna B. nie spełnia przesłanek o których mowa powyżej, to nie jest osobną uprawnioną do zajmowania lokalu mieszkalnego w B. przy ul. P. 20/12, który obecnie zajmuje bez tytułu prawnego.
W świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 "decyzję o opróżnieniu (...) wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego", w związku z tym utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na decyzję do sądu wniosła Joanna B., wywodząc, że z tytułu zamieszkania w mieszkaniu przy ul. P. 20/12 w B. oraz sprawowania stałej opieki nad babcią wstąpiła w stosunek najmu lokalu na podstawie art. 591 Kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił zarzutów skargi, wywodząc w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie faktem bezspornym jest, że Joanna B. zamieszkiwała w mieszkaniu przy ul. P. 20/12 w B. będącym w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w B. jako mieszkanie służbowe oraz, że nie posiadała decyzji administracyjnej o przydziale tego lokalu. W związku z powyższym Sąd rozważył, czy podniesiony przez skarżącą zarzut wstąpienia w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kc jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą.
Jak wynika z treści tego przepisu, może on znajdować zastosowanie jedynie w stosunku do lokali stanowiących przedmiot umowy najmu. Umowa taka nigdy nie była zawarta w stosunku do mieszkania położonego w B. przy ul. P. 20/12, a mieszkanie to przydzielone było w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 691 Kc nie jest uzasadniony.
Dla merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów zajmowanego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Z postanowień tego przepisu wynika, że przesłankami do jego zastosowania jest:
- - występowanie w obrocie prawnym mieszkania będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych,
- - zajmowanie go bez tytułu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie faktem bezspornym jest, że mieszkanie położone w B. przy ul. P. 20/12 pozostaje w dyspozycji Policji. Pierwszy z warunków został zatem spełniony. Jeżeli chodzi o brak tytułu prawnego Joanny B. do zajmowania tego lokalu to organy administracji prawidłowo przyjęły również, że Joanna B. nie posiada tytułu prawnego dla przedmiotowego lokalu. Nie został on bowiem jej przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nią również umowy najmu. Skarżąca nie jest również członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Do kategorii tej należą bowiem:
- - małżonek,
- - dzieci /własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej/ pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia,
- - rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.
W związku z tym również z tego tytułu nie przysługuje jej prawo do lokalu służbowego.
Joanna B. nie jest również osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu.
W postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do zajmowania przedmiotowego lokalu. Konsekwencją zaś takiego stanu prawnego, w przypadku braku dobrowolnego opróżnienia lokalu był obowiązek wydania na podstawie art. 95 ust. 3 ustawy Prawo o Policji decyzji nakazującej jego opróżnienie.
Joanna B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na: 1/ naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej w sprawie, która podlega rozpoznaniu wyłącznie przez sądy powszechne /art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, 2/ naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj. przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, przez błędne uznanie, że opróżnienie lokalu wydaje się również w stosunku do osób, które nigdy nie miały uprawnień do korzystania z nich /art. 174 pkt 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Na tej podstawie wnosiła o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie nieważności
- - decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z 26 listopada 2001 r. (...), na podstawie której skarżąca została zobowiązana do opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. P. 20/12 ewentualnie,
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zgodnie z art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego, sprawy cywilne są rozpoznawanie przez sądy powszechne. Sprawa należy do właściwości sądu powszechnego /uchwała Sądu Najwyższego z 25 maja 1995 r. III CZP 68/95 - OSNC 1995 nr 10 poz. 143/. Powoduje to wadę, o której mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując na zmianę przepisów prawnych, które powodują, że uchwała Sądu Najwyższego jest nieaktualna. Sprawa była ponownie przedmiotem oceny Sądu Najwyższego, który w uchwale z 11 października 2001 r. III CZP 48/2001 /OSNC 2002 nr 4 poz. 46/ wskazał, że: "W sprawie o opróżnienie lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych zajmowanego przez osobę nie legitymującą się tytułem prawnym, droga sądowa jest niedopuszczalna również wówczas, gdy osobie tej tytuł prawny nigdy nie przysługiwał".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 100 poz. 1084/, która w tym zakresie weszła w życie 19 października 2001 r., obowiązując zatem w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji "Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także: w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego". Art. 95 ust. 3 określa formę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy opróżnienia lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów /art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Policji/.
Sprawę opróżnienia tego rodzaju lokali rozstrzyga się w formie decyzji. Ustanowienie w przepisie prawa materialnego formy decyzji administracyjnej powoduje te następstwa prawne, że sprawa jest rozpoznawana w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Od decyzji służą środki zaskarżenia na drodze administracyjnej oraz skarga do sądu administracyjnego. Dopuszczalność przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją na drogę postępowania przed sądem powszechnym jest możliwe tylko w razie gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa.
Art. 95 ust. 3 powołanej ustawy o Policji ustanowił formę prawną działania w sprawach opróżnienia lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów - formę decyzji. Według art. 6a powołanej ustawy o Policji "W postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy /miejski/ Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji /ust. 1/. W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są: 1/ w stosunku do komendanta powiatowego /miejskiego/ Policji -komendant wojewódzki Policji /ust. 2 pkt 1/".
Jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej zastrzega właściwość dla organów administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danego rodzaju spraw, nie ma podstaw do wywodzenia właściwości sądu powszechnego z klauzuli ogólnej zawartej w art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego.
Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy -Prawo o postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić gdy została decyzja wydana bez podstaw prawnej. Podstawa prawna decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego a będącego w dyspozycji ministra do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów zajmowanego przez osoby bez tytułu prawnego jest zawarta w art. 95 ust. 3 powołanej ustawy o Policji.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 95 ust. 3 powołanej ustawy o Policji. Nie jest bowiem zasadny wywód, że unormowany w tym artykule tryb nie ma zastosowania wobec osób, które nigdy nie miały uprawnień do korzystania z lokalu. Art. 95 ust. 3 powołanej ustawy o Policji stanowi o stosowaniu tego trybu w przypadku zajmowania lokalu przez inne osobny - bez tytułu pranego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.