Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 49/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), postanowił w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...], dotyczącym zaliczenia P.P. okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat, sprostować oczywistą omyłkę w ten sposób, że w miejsce, w którym wskazano poszczególne okresy zaliczane do wysługi lat zamiast "okresów służby w SG – służba kandydacka" wpisać "okres służby w Siłach Zbrojnych".
Na skutek wniesienia przez P.P. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Straży Granicznej, który postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 113 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że przepis przejściowy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462), tj. art. 151 ust. 4 stanowił, że żołnierze odbywający w dniu wejścia w życie ustawy zasadniczą służbę wojskową w Wojskach Ochrony Pogranicza odbywają nadal tę służbę na dotychczasowych zasadach w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej – do czasu upływu ustawowego okresu tej służby. Ustawodawca przyjął, że w tym samym czasie w Straży Granicznej pełnić służbę mogą zarówno funkcjonariusze w służbie kandydackiej, jak i żołnierze w zasadniczej służbie wojskowej, którzy rozpoczęli tę służbę przed wejściem w życie ustawy. Z rozkazu dziennego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 kwietnia 1992 r. nr [...] wynika, że P.P. został zwolniony z zasadniczej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy.
W ocenie organu odwoławczego, skoro funkcjonariusz w dniu wejścia w życie ustawy o Straży Granicznej, tj. dnia 19 listopada 1990 r. pełnił zasadniczą służbę wojskową w Wojskach Ochrony Pogranicza, to wejście w życie ustawy zmieniło wyłącznie miejsce pełnienia służby z brygady Wojsk Ochrony Pogranicza na oddział Straży Granicznej, a zatem stosunek służbowy pozostawał bez zmian.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, poprzez utrzymanie w niezmienionej formie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował instytucję sprostowania oczywistej omyłki, zmieniając zasadniczo merytoryczną stronę rozkazu personalnego w zaskarżonej kwestii. Wprowadzenie nowego brzmienia treści rozkazu personalnego doprowadziło do zmiany istotnych jego elementów, zarówno pod względem merytorycznym, jak i prawnym.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...], dotyczącym zaliczenia P.P. okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, bowiem oba rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przyjęta w powyższej normie prawnej klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 K.p.a. mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1439/08; z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 323/10, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów, czy nawet daty.
Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a więc tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa, itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 155/11, Lex nr 821530). Istotną cechą błędu lub innej omyłki, pozwalającą na zastosowanie trybu sprostowania, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., jest oczywistość, którą można stwierdzić porównując treść decyzji (postanowienia) z zawartymi w aktach sprawy dokumentami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1502/07, Lex nr 516777).
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjęty jest pogląd, że sprostowanie orzeczenia nie może prowadzić do merytorycznej zmiany lub uzupełnienia rozstrzygnięcia. Postanowienie o sprostowaniu wywołuje ten skutek, że jego treść, a ściślej rezultat sprostowania staje się integralną częścią wydanej decyzji bądź postanowienia. Stąd podstawą klasyfikacji wadliwości aktu administracyjnego jest wpływ wad na treść aktu. Wadliwość istotna musi spowodować uchylenie decyzji w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych i nadzwyczajnych), natomiast usunięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który ze względu na rodzaj wadliwości decyzji, nie może doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1451/10, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy dokonane w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] sprostowanie może zostać uznane za oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a.
W omawianym trybie nie można w żadnym wypadku prostować wad istotnych decyzji, tzn. błędów i omyłek istotnych, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc odnoszących się do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1067/97; Lex nr 47889, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1072/99; Lex nr 46235, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 579/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Prostowanie tego rodzaju wad decyzji prowadziłoby do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia.
Tym samym w postępowaniu o sprostowanie, w trybie wymienionego przepisu, nie mogą być rozpatrywane kwestie merytoryczne będące przedmiotem decyzji, a więc nie mogą być przedmiotem tego postępowania mylne ustalenia faktyczne lub błędne zastosowanie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 812/11, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji prostujące w/w rozkaz personalny w ten sposób, że w miejscu, w którym wskazano poszczególne okresy zaliczane do wysługi lat, tj. od dnia 23 października 1990 r. do dnia 8 kwietnia 1992 r. zamiast wyrażenia: "okres służby w SG – służba kandydacka" wpisano: "okres służby w Siłach Zbrojnych" w efekcie doprowadziło do zmiany ustaleń w zakresie zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat.
Ingerowanie w merytoryczną treść decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), w trybie art. 113 § 1 K.p.a., jest niedopuszczalne ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznej.
Z tych względów, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponadto wyjaśnił, iż nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. jest on zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a z akt sądowych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż nie można zgodzić się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ w trakcie postępowania administracyjnego naruszył art. 113 § 1 K.p.a., poprzez ingerencję w merytoryczną treść decyzji administracyjnej ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Dokonane w zaskarżonym postanowieniu sprostowanie nie zmieniało okresu zaliczanego do wysługi lat – od dnia 23 października 1990 r. do dnia 8 kwietnia 1992 r., jako okresu służby. Tym samym nie doprowadziło do zmiany ustaleń w zakresie zaliczenia tego okresu służby skarżącego do wysługi lat. Sprostowanie miało charakter wskazania prawidłowo formacji, w której skarżący faktycznie pełnił służbę, a która w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] została błędnie określona w wyniku oczywistej omyłki.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym podano okoliczności pozwalające na stwierdzenie, że w rozkazie personalnym z dnia 26 lipca 2013 r. zaszła oczywista omyłka, którą zgodnie ze stanem faktycznym należy sprostować. W przedmiotowej sprawie nastąpił błąd w dokonanej przez Sąd ocenie stanu faktycznego i tym samym zaskarżonym wyrokiem mylnie zostało uznane sprostowanie, jako ingerencja merytoryczna. Skutkiem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 listopada 2013 nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji jest pozostawanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, zawierającej nieprawdziwe informacje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż wymienione w hipotezie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należało zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami procedury.
Z kolei podany jako naruszony przepis art. 135 p.p.s.a. był konsekwencją stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przepisu postępowania również w postanowieniu organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, że mimo, iż Komendant Główny Straży Granicznej w podstawie skargi kasacyjnej nie powiązał podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, to jednak jej uzasadnienie pozwala na przyjęcie, że w istocie kwestionuje on stwierdzenie, że organy, dokonując sprostowania rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...], naruszyły art. 113 § 1 K.p.a.
W istocie rozważenie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadzało się do wyjaśnienia, czy przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż dokonane w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] sprostowanie w ten sposób, że w miejscu, w którym wskazano poszczególne okresy zaliczane do wysługi lat, tj. od dnia 23 października 1990 r. do dnia 8 kwietnia 1992 r. zamiast wyrażenia: "okres służby w SG – służba kandydacka" wpisano "okres służby w Siłach Zbrojnych" nie mogło być uznane za oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a., było prawidłowe. Jednocześnie zauważyć należy, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zawierało merytorycznej oceny dokonanego sprostowania.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej nastąpił błąd w ustaleniu stanu faktycznego i sprostowanie miało charakter wskazania właściwej formacji, w której P.P. pełnił służbę i nie zmieniało okresu zaliczanego do wysługi lat.
Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowe sprostowanie stanowiło ingerencję w merytoryczną treść rozkazu personalnego, doprowadziło bowiem do zmiany ustaleń w zakresie zaliczenia wyżej wymienionemu okresów służby do wysługi lat.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzające naruszenie przez organ art.113 § K.p.a., było prawidłowe. Prostowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowiło ingerencję w merytoryczną treść rozkazu personalnego. Niewątpliwie zaliczenie P.P. do wysługi lat wskazanego wyżej okresu jako "okres służby w SG – służba kandydacka" nie jest znaczeniowo tożsame z wpisaniem "okres służby w Siłach Zbrojnych".
Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ, powołując treść art. 151 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462), która weszła w życie z dniem 19 listopada 1990 r. przyjął, że skoro P.P. w dniu wejścia w życie ustawy o Straży Granicznej pełnił zasadniczą służbę wojskową w Wojskach Ochrony Pogranicza, to zmieniło się wyłącznie miejsce pełnienia służby z brygady WOP na oddział Straży Granicznej, a stosunek służbowy pozostał bez zmian. Tymczasem uwzględniając treść art. 153 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym, który stanowił, że poborowego skierowanego za jego zgodą do służby w Straży Granicznej mianuje się funkcjonariuszem w służbie kandydackiej na okres równy okresowi zasadniczej służby wojskowej, a więc na okres, o którym mowa w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, nie sposób wykluczyć, że zawarte w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] w miejscu, w którym wskazano poszczególne okresy zaliczane do wysługi lat, tj. od dnia 23 października 1990 r. do dnia 8 kwietnia 1992 r. wyrażenie "okres służby w SG – służba kandydacka", nie stanowi potwierdzenia spełnienia przez P.P. przesłanek określonych w tym przepisie, a więc faktu mianowania go funkcjonariuszem w służbie kandydackiej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.