Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 817/18) oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Prezydent Miasta Gliwice na podstawie art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.), art. 123 i art. 124 K.p.a. oraz w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów bezpośrednio związanych z rozwojem układu komunikacyjnego w Gliwicach, położonych wzdłuż południowo-zachodniej obwodnicy miasta oraz autostrady A-4, przyjętego uchwałą Rady Miejskiego w Gliwicach Nr IX/113/2011 z 2 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2011 r. Nr 159, poz. 3010 i 3019), po rozpatrzeniu wniosku H. K., zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność wnioskodawcy.
Jak wskazał Prezydent Miasta Gliwice, projekt podziału nieruchomości został wykonany w celu wydzielenia działek oznaczonych na wstępnym projekcie podziału cyframi: "1" i "2" przeznaczonych pod drogi publiczne; "3" przeznaczonej pod usługi różne, łącznie z fragmentem działki nr [...] oznaczonym cyfrą "3", wydzielanym w odrębnym postępowaniu; "4" przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, łącznie z fragmentem działki nr [...] oznaczonym cyfrą "4" wydzielanym w odrębnym postępowaniu; "5" przeznaczonej (łącznie z fragmentem działki nr [...] oznaczonym cyfrą "5", wydzielanym w odrębnym postępowaniu) pod usługi wraz z komunikacją łączącą wydzielany teren z miejscowym układem komunikacyjnym. Analiza wstępnego projektu podziału działki nr [...] wykazała, że projekt spełnia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wydzielanych działek gruntu.
Proponowane jednak do wydzielenia działki, jak wynika z opinii Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach z 4 sierpnia 2017 r. nie posiadają dostępu do drogi publicznej. W piśmie tym ww. Zarząd negatywnie zaopiniował możliwość włączenia ruchu z dzielonej nieruchomości - działki nr [...], poprzez działkę nr [...], działki gminne nr [...] oraz nr [...] i nr [...] (droga niepubliczna ul. [...]) - do drogi publicznej ul. [...], stwierdzając, że "ul. [...] jest drogą nieurządzoną, bez wyodrębnionej jezdni, stanowiącą dojazd do zlokalizowanych przy niej budynków jednorodzinnych, przyległych działek niezabudowanych i pól.
Ponadto odbywa się nią intensywny ruch rowerowy i pieszy. Ponieważ rozbudowa odcinka drogi oznaczonego w planie miejscowym symbolem 050 KDD 1/2 nie będzie w najbliższym czasie realizowana, wobec braku odpowiednich warunków dojazdu, mogących (w przypadku dalszego zwiększania ruchu) zagrażać bezpieczeństwu użytkowników, należy przyjąć, że działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej". Zdaniem Prezydenta Miasta, ponieważ zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały łącznie warunki: zgodności z planem miejscowym, możliwości zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, należało orzec jak na wstępie, gdyż projektowane do wydzielenia działki nie spełniają ostatniego warunku.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz w związku z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zaopiniowało pozytywnie przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości, uznając, że zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, istotą postanowienia podejmowanego w niniejszym postępowaniu jest ocena zgodności zaproponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu. W tym zakresie organ I instancji z jednej strony stwierdził, że opiniuje proponowany podział negatywnie, a z drugiej, że zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu. Organ odwoławczy dokonał natomiast ustaleń w tym zakresie i uznał, że ocena organu I instancji w przedmiocie zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego jest prawidłowa.
Skargę na powyższe postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach, zarzucając mu naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując na art. 93 ust. 2 u.g.n., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podejmując postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału organ wykonawczy gminy jest zobowiązany kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na dalszym etapie postępowania, organ zatwierdzający przygotowany projekt podziału nieruchomości kieruje się dodatkowymi przesłankami. Jedną z nich jest posiadanie przez nowo wydzielaną działkę dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Ponieważ w rozstrzyganej sprawie organy ustaliły, że przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, czego nie kwestionował również w skardze Prokurator, to jedynym możliwym rozstrzygnięciem było wydanie opinii "pozytywnej".
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odpowiada prawu, tj. pozostaje w zgodności z art. 93 ust. 4 u.g.n., który w ocenie Sądu nie uzależnia wydania pozytywnej opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego od posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa ocena legalności postanowienia wskazuje, iż w okolicznościach faktycznych sprawy organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 93 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. i § 3 ust. 2 pkt 6 w związku z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.268.2663), polegającej na przyjęciu, że na etapie, na jakim wydał zaskarżone postanowienie, nie zachodzi obowiązek spełnienia wymogu dostępu nowych działek do drogi publicznej, w sytuacji, gdy taki ustawowy wymóg zachodzi, co powinno z kolei doprowadzić do zastosowania przez Sąd orzekający art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie wykładni art. 93 ust. 4 w zw z art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 pkt 6 w zw z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydając postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości organ wykonawczy gminy zobowiązany jest kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu, w sytuacji, gdy przepis ten w połączeniu z brzmieniem przepisów art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 pkt 6 oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości należy rozumieć w taki sposób, że skoro podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, to jednym z koniecznych warunków pozytywnego zaopiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest posiadanie przez przyszłe działki dostępu do drogi publicznej, w wyniku czego organ drugiej instancji z naruszeniem prawa uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo, przy czym naruszenie to pozostaje w związku przyczynowym z wynikiem sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Prokurator zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu zauważyć należy, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy opiniując w trybie art. 93 ust. 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ bada również warunek podziału posiadania przez nowo wydzieloną działkę dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Nie sposób przy tym podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o niewyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej wyroku i naruszeniu tym samym art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2), skoro stanowisko Sądu w tym zakresie jest klarowne i jednoznaczne, natomiast zarzut błędnej wykładni przepisów prawa wymienionych w tym punkcie skargi kasacyjnej stanowi powtórzenie podstaw prawnych podniesionych w pozostałych zarzutach.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. ogranicza badanie organu opiniującego proponowany podział nieruchomości jedynie do kwestii zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Analizując powyższą kwestię zauważyć trzeba, że zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 93 ust. 4 u.g.n.: "Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
W orzecznictwie zwracano uwagę, że "zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. To, że w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zostało przyjęte unormowanie, iż wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza samo przez się, że następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii co do proponowanego podziału. (...) Przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych" (uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1181/10). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13).
Wskazując na powyższe, należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ opiniujący powinien ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło sprzeciwu ani Sądu pierwszej instancji, ani skarżącego Prokuratora Okręgowego zgodne ustalenie organów administracyjnych, że wstępny projekt podziału działki przedstawiony w sprawie spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia jak i możliwości wydzielenia działek gruntu. Słusznie zatem konkludował Sąd pierwszej instancji, że powyższe ustalenie zgodności z miejscowym planem prawidłowo skutkowało wydaniem "pozytywnej" opinii przez organ II instancji. Zwrócić również należało uwagę, że powołana przez Prezydenta Miasta opinia Zarządu Dróg Miejskich zawarta w piśmie z 4 sierpnia 2017 r. nie kwestionowała zgodności planowego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale możliwość zapewnienia odpowiednich warunków przewidzianych w planie rozbudowy drogi. Ta kwestia jednak powinna zostać zbadana przez organ na etapie zatwierdzenia projektu podziału, a nie na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału.
Mając powyższe na uwadze nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. 93 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 pkt 6 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (zarzut 1 i 3). Jak wykazano powyżej, przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. nie został w sprawie naruszony, zaś art. 93 ust. 3 u.g.n. nie jest adresowany do organu wydającego opinię w trybie art. 93 ust. 5 u.g.n., podobnie jak § 13 ww. rozporządzenia, który wprost odwołuje się do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że "[w] przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 99". Nie zostało też w sprawie wykazane, aby wstępny projekt podziału nie zawierał przedstawionej w formie graficznej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielania działek gruntu do drogi publicznej, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia.
Argumentacja skargi kasacyjnej dotyczyła bowiem obowiązku badania na etapie opiniowania warunku zapewnienia nowym działkom dostępu do drogi publicznej, a nie braku w projekcie podziału propozycji zapewnienia tego dostępu.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.