Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 664/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].
Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., którą to decyzją zwolniono A. K. z dniem [...] stycznia 2009 r. z zajmowanego stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego w P. i z dniem [...] stycznia 2009 r. pozostawiono bez przydziału służbowego we właściwości osobowej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 7 ust. 3, art. 31 ust. 1 pkt 2 i art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawę wydania decyzji stanowił art. 7 ust. 3 i art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 3 dyrektora aresztu śledczego zwalnia ze stanowiska Dyrektor Generalny Służby Więziennej na wniosek właściwego Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. W przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione: zaskarżoną decyzję wydał właściwy organ w oparciu o wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi. Właściwy przełożony złożył wniosek w sprawie zwolnienia płk. A. K. w związku z wypadkiem nadzwyczajnym, w postaci samobójstwa osadzonego, który miał miejsce w dniu [...] stycznia 2009 r. w kierowanej przez niego jednostce penitencjarnej. Zdaniem organu samo zaistnienie tego rodzaju wypadku nadzwyczajnego w kierowanej przez skarżącego jednostce penitencjarnej, stanowiło wystarczającą przesłankę do zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego.
Organ wyjaśnił dodatkowo, iż charakter oraz społeczny wydźwięk tego wydarzenia, a także zaprezentowana przez A. K. postawa, nie dają gwarancji prawidłowego wykonywania zadań służbowych nałożonych na dyrektora jednostki organizacyjnej służby więziennej.
Jednocześnie wyjaśniono, iż podstawę pozostawienia skarżącego bez przydziału służbowego stanowił przepis art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten stanowił też podstawę zachowania uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 7 Kpa - poprzez odstąpienie od wszechstronnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanych decyzji,
- 2. art. 8 i 10 Kpa - poprzez pozbawienie strony prawa udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,
- 3. art. 77 Kpa - poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego,
- 4. art. 107 § 1 i 3 Kpa - poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia,
- 5. art. 138 Kpa - poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, a ponadto skarżący wskazał, iż decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana bez podstawy prawnej bowiem została wydana jedynie na podstawie przepisu kompetencyjnego jakim jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.).
W uzasadnieniu obszernej skargi A. K. wskazywał, iż ustawa zawiera merytoryczne przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze stanowiska w art. 34, 35 i 36. Twierdził, że pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu a nadto, iż u podstaw wydanych przez organ decyzji legł medialny charakter zdarzenia jakim było samobójstwo osadzonego.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał brzmienie art. 7 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, że ustawa nie przewiduje, poza wniesieniem stosownego wniosku, żadnych innych przesłanek, od których uzależnione byłoby zwolnienie dyrektora z zajmowanego stanowiska. Powyższy przepis wskazuje więc na podmiot uprawniony do podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze stanowiska dyrektora zakładu karnego bądź aresztu śledczego, a także dodatkową przesłankę, bez wystąpienia której podmiot uprawniony do podjęcia decyzji, nie mógłby tego uczynić. Przesłanką tą jest wniosek właściwego dyrektora okręgowego Służby Więziennej.
Skoro więc stosowny wniosek Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi wniósł do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r.) to stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej organ miał prawo wydać zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu pozostawienie skarżącego bez przydziału służbowego znajduje uzasadnienie w art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z 18 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2819/01).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona w tym w szczególności wskazano na czym polega interes Służby Więziennej. Ponadto należy podkreślić, iż równie ważny interes funkcjonariusza nie został pominięty: zachowano mu bowiem dotychczasowe uposażenie wraz z prawem do jego wzrostu. Tym samym nie nastąpiła trwała zmiana stosunku służbowego.
Wbrew zarzutom skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. przepisów art. 7,8,10 Kpa. Artykuł 12 § 2 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiania spraw, co do których nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji zasadniczy etap - postępowanie wyjaśniające - nie występuje, a zatem załatwienie sprawy następuje po wszczęciu postępowania. Jedyną przesłanką do podjęcia przedmiotowych decyzji był fakt, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. w Zakładzie Karnym w P. doszło do wypadku nadzwyczajnego jakim było samobójstwo osadzonego, tak więc w przedmiotowej sprawie nie istniała potrzeba dodatkowego zbierania dowodów, informacji czy też wyjaśnień. Dlatego też Dyrektor Generalny Służby Więziennej mógł w tym trybie wydać decyzję o zwolnieniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Zakładu Karnego w P. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.. kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że do zwolnienia funkcjonariusza ze stanowiska wystarczy zastosowanie przepisu kompetencyjnego - art. 7 ust. 3 oraz art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który wskazuje jedynie na możliwość istnienia tej instytucji w pragmatyce służbowej, przy jednoczesnym występowaniu w ustawie zamkniętego katalogu sytuacji uprawniających do wydawania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska.
ZASKARŻONEMU WYROKOWI ZARZUCIŁ PONADTO NARUSZENIE PRZEPISÓW POSTĘPOWANIA, KTÓRE MOGŁO MIEĆ ISTOTNY WPŁYW NA WYNIK SPRAWY, TJ. ART. 145 § 1 PKT 1 LIT. C P.P.S.A. POPRZEZ NIEUSTOSUNKOWANIE SIĘ DO ZARZUTU NARUSZENIA W DECYZJI ORGANU L INSTANCJI ART. 107 § 3 KPA, UZNANIE, ŻE NIE DOSZŁO DO NARUSZENIA PRZEZ ORGAN PRZEPISÓW ART. 7, 8 I 10 KPA ORAZ UZNANIE, POMIMO PRZEDSTAWIONYCH DOWODÓW, ŻE SPRAWA NIE WYMAGAŁA NA PODSTAWIE ART. 12 § 2 KPA ZBIERANIA DOWODÓW, INFORMACJI LUB WYJAŚNIEŃ I POWINNA BYĆ ZAŁATWIONA NIEZWŁOCZNIE.
W UZASADNIENIU SKARGI KASACYJNEJ WSKAZAŁ, ŻE STANOWISKO SĄDU ZAWARTE W UZASADNIENIU ZASKARŻONEGO WYROKU NIE ODNOSI SIĘ DO ZAMKNIĘTEGO KATALOGU SYTUACJI, W KTÓRYCH KAŻDY FUNKCJONARIUSZ - TAKŻE DYREKTOR ZAKŁADU - MOŻE BYĆ ZWOLNIONY ZE STANOWISKA. W UZASADNIENIU WYROKU WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY NIE ROZPOZNAŁ BARDZO ISTOTNYCH ARGUMENTÓW STRONY. NALEŻY WIĘC JESZCZE RAZ PODKREŚLIĆ, ŻE USTAWODAWCA W ART. 34, 35 I 36 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ WYCZERPAŁ WSZYSTKIE MERYTORYCZNE PRZESŁANKI DO ZWOLNIENIA FUNKCJONARIUSZA ZE STANOWISKA. NA PEWNO, PRZY NIEKTÓRYCH Z NICH, MOŻE WYSTĄPIĆ SYTUACJA, W KTÓREJ FUNKCJONARIUSZ BĘDZIE POZOSTAWAŁ - PRZEZ PEWIEN CZAS - DO DYSPOZYCJI WŁAŚCIWEGO PRZEŁOŻONEGO.
W OCENIE SKARŻĄCEGO, W PRZYWOŁANYCH WYŻEJ ARTYKUŁACH, DOCHODZI DO WYDANIA DWÓCH DECYZJI, Z KTÓRYCH PIERWSZA JEST DECYZJĄ ZWALNIAJĄCĄ FUNKCJONARIUSZA Z DOTYCHCZAS ZAJMOWANEGO STANOWISKA, A DRUGA DECYZJĄ POWOŁUJĄCĄ FUNKCJONARIUSZA NA NOWE STANOWISKO. MOŻE SIĘ OKAZAĆ, Z PRZYCZYN OBIEKTYWNYCH, ŻE MIĘDZY OBIEMA DECYZJAMI MUSI UPŁYNĄĆ PEWIEN CZAS. W TAKIEJ SYTUACJI MOŻE WIĘC DOJŚĆ DO WYDANIA DECYZJI O POZOSTAWANIU FUNKCJONARIUSZA DO DYSPOZYCJI WYZNACZONEGO PRZEŁOŻONEGO.
ZATEM, PRZYJĘCIE PRZEZ SĄD TEZY, ŻE DO ZWOLNIENIA FUNKCJONARIUSZA ZE STANOWISKA WYSTARCZY TYLKO STOSOWNY WNIOSEK I POWOŁANIE W DECYZJI PRZEPISÓW KOMPETENCYJNYCH, JEST ZAŁOŻENIEM BŁĘDNYM I NIE ZNAJDUJE OPARCIA W MERYTORYCZNYCH PRZEPISACH USTAWY.
TAKŻE POWOŁANIE SIĘ W WYROKU NA ART. 118 UST. 1 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ NIE DAJE PODSTAW DO PRAWNEGO UZASADNIENIA DECYZJI PONIEWAŻ PRZEPIS TEN RÓWNIEŻ NIE OKREŚLA MERYTORYCZNYCH PRZYCZYN ZWOLNIENIA FUNKCJONARIUSZA ZE STANOWISKA, A JEDYNIE, ŻE TAKA INSTYTUCJA MOŻE MIEĆ MIEJSCE W PRAGMATYCE SŁUŻBOWEJ.
ZDANIEM SKARŻĄCEGO, GDYBY USTAWODAWCA DOPUSZCZAŁ ZWOLNIENIE FUNKCJONARIUSZA ZE STANOWISKA Z INNYCH PRZYCZYN NIŻ TE, O KTÓRYCH MOWA W ART. 34, 35 I 36 USTAWY, OKREŚLIŁBY TE PRZYCZYNY W ODDZIELNYM PRZEPISIE, A TEGO NIE ZROBIŁ. RÓWNIEŻ SFORMUŁOWANIA ZAWARTE W TYCH PRZEPISACH NIE WSKAZUJĄ NA TO BY MIAŁY ONE CHARAKTER KATALOGU OTWARTEGO. POSTĘPOWANIE WINNO WIĘC BYĆ POPRZEDZONE EWENTUALNYMI ZMIANAMI W USTAWIE, KTÓRE W SPOSÓB JEDNOZNACZNY OKREŚLĄ PRZESŁANKI DO ZWOLNIENIA FUNKCJONARIUSZA ZE STANOWISKA, PODOBNIE JAK MA TO MIEJSCE W PRZYPADKU PRZYCZYN ZWOLNIENIA ZE SŁUŻBY.
SKARŻĄCY UZNAŁ, ŻE W JEGO SYTUACJI PRAGMATYKA SŁUŻBOWA DAWAŁA PRZEŁOŻONYM MOŻLIWOŚĆ PODJĘCIA DZIAŁAŃ NA PODSTAWIE ART. 37 UST. 2 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ, TJ. FAKULTATYWNEGO ZAWIESZENIA FUNKCJONARIUSZA W OBOWIĄZKACH SŁUŻBOWYCH I PODJĘCIA DECYZJI PO ZAKOŃCZENIU POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO. W OCENIE SKARŻĄCEGO SĄD NARUSZYŁ ZASADĘ SZYBKOŚCI POSTĘPOWANIA.
SKARŻĄCY PODNIÓSŁ, ŻE WE WSZYSTKICH ZAKŁADACH KARNYCH I ARESZTACH ŚLEDCZYCH ŚREDNIA ROCZNA ILOŚĆ SAMOBÓJSTW WAHA SIĘ OD 40 DO 50 WYPADKÓW I DOCHODZI DO NICH BEZ WZGLĘDU NA CZYNIONE PRZEZ SŁUŻBĘ DZIAŁANIA PREWENCYJNE. STRONA SKARŻĄCA, ZE SWEJ WIELOLETNIEJ PRAKTYKI, NIE ZNA PRZYPADKU ZWOLNIENIA ZE STANOWISKA DYREKTORA JEDNOSTKI, I POWODU SAMOBÓJCZEJ ŚMIERCI OSADZONEGO, BEZ PRZEPROWADZENIA POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO.
NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:
SKARGA KASACYJNA NIE ZASŁUGUJE NA UWZGLĘDNIENIE.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.
Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie naruszył przepisów art. 7, 8 i 10 k.p.a. Przepisy te statuują zasady ogólne postępowania administracyjnego: zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
POSTĘPOWANIE W PRZEDMIOCIE DECYZJI WYDANEJ W OPARCIU O ART. 7 I ART. 118 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ BYŁO PRZEPROWADZONE ZGODNIE Z PODSTAWOWYMI ZASADAMI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO. ZAŁATWIENIE NINIEJSZEJ SPRAWY, ZGODNIE Z PRZEPISAMI BĘDĄCYMI PODSTAWĄ WYDANIA ZASKARŻONEJ DECYZJI NASTĄPIŁO NIEZWŁOCZNIE PO WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA. TYM SAMYM NIE MOŻNA UZNAĆ, ŻE ORGANY NARUSZYŁY POWYŻSZE PRZEPISY, NIE MOŻNA RÓWNIEŻ ZGODZIĆ SIĘ Z ZARZUTEM, ŻE ZOSTAŁA NARUSZONA ZASADA SZYBKOŚCI POSTĘPOWANIA UREGULOWANA W ART. 12 § 2 K.P.A. JAK SŁUSZNIE WSKAZAŁ W UZASADNIENIU SĄD I INSTANCJI, W SPRAWIE NINIEJSZEJ NIE ZACHODZIŁA POTRZEBA ZBIERANIA DOWODÓW, INFORMACJI LUB WYJAŚNIEŃ, ZATEM ZOSTAŁA ONA ZAŁATWIONA NIEZWŁOCZNIE. WSKAZAĆ NALEŻY, IŻ CELEM OMAWIANEJ ZASADY JEST DOPROWADZENIE DO MOŻLIWIE SZYBKIEGO WYDANIA DECYZJI, A ZATEM ZASADA TA REALIZUJE RÓWNIEŻ POSTULAT NIEZAWODNOŚCI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO (NIEZAWODNOŚCI WYDANIA DECYZJI).
NIEZASADNE POWSTRZYMYWANIE SIĘ PRZEZ ORGAN OD WYDANIA DECYZJI LUB UCHYLANIE SIĘ OD ROZSTRZYGNIĘCIA SPRAWY NARUSZA ART. 12 § 1, TAKA ZAŚ SYTUACJA W ROZPOZNAWANEJ SPRAWIE NIE MIAŁA MIEJSCA (POR. JAŚKOWSKA MAŁGORZATA, WRÓBEL ANDRZEJ KOMENTARZ BIEŻĄCY DO ART. 12 KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO (DZ.U.00.98.1071)).
CO DO PODNIESIONEGO W SKARDZE KASACYJNEJ ZARZUTU NARUSZENIA PRAWA MATERIALNEGO, NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY NIE PODZIELIŁ POGLĄDU PEŁNOMOCNIKA STRONY SKARŻĄCEJ, ŻE SĄD I INSTANCJI PRZYJĄŁ BŁĘDNĄ WYKŁADNIĘ ART. 7 UST. 3 USTAWY O SŁUŻBIE WIĘZIENNEJ. W MYŚL POWOŁANEGO PRZEPISU DYREKTORA ZAKŁADU KARNEGO I DYREKTORA ARESZTU ŚLEDCZEGO MIANUJE, SPOŚRÓD OFICERÓW SŁUŻBY WIĘZIENNEJ, I ZWALNIA ZE STANOWISKA DYREKTOR GENERALNY SŁUŻBY WIĘZIENNEJ NA WNIOSEK WŁAŚCIWEGO DYREKTORA OKRĘGOWEGO SŁUŻBY WIĘZIENNEJ.
BRZMIENIE TEGO PRZEPISU NIE POZOSTAWIA WĄTPLIWOŚCI, ŻE JEDYNĄ PRZESŁANKĄ ZWOLNIENIA DYREKTORA ZAKŁADU KARNEGO JEST WNIOSEK WŁAŚCIWEGO DYREKTORA OKRĘGOWEGO SŁUŻBY WIĘZIENNEJ.
Ocenę trafności tego zarzutu zasadniczo utrudnia brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na konieczność przyjęcia odmiennej, niż literalna, wykładni tego przepisu.
Nie można zgodzić się z przekonaniem skarżącego, że funkcjonariusza Służby Więziennej nie można ze służby zwolnić z innych przyczyn niż określone w art. 34, 35 i 36 powołanej ustawy. Przepisy te dotyczą bowiem przeniesienia funkcjonariusza, oddelegowania go, czasowego przeniesienia funkcjonariusza ze służby i przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko. Nie mogą mieć one zatem zastosowania w sprawie o odmiennym stanie faktycznym – w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja dotycząca zwolnienia dyrektora aresztu śledczego z zajmowanego w kierowanej przez niego jednostce penitencjarnej stanowiska. Tym samym stwierdzić należy, że skarżący niezasadnie twierdzi, że Sąd tym samym nie rozpoznał podnoszonych przez niego w skardze kasacyjnej argumentów.
Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w uzasadnieniu swojego wyroku prawidłowej i szczegółowej analizy mających zastosowanie przepisów. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.