Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 330/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2003 r. o wstrzymanie eksmisji.
Sąd wskazał, że Z. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu w przedmiocie rozstrzygnięcia jego wniosku z dnia 19 maja 2003 r., w którym domagał się wstrzymania eksmisji i wznowienia postępowania w sprawie eksmisji w związku niedoręczeniem mu decyzji administracyjnej nr [...]. Skarżący wywodził, że w tytule wykonawczym z 30 kwietnia 2003 r. organ zamieścił niedoręczoną decyzję nr [...] jako doręczoną, a w związku z powyższym nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: u.o.p.e.a, sprawdzenia aktu jej doręczenia.
Ponadto pomimo tego zarzutu z art. 33 u.o.p.e.a. organ nie wykonał żadnego obowiązku ustawowego wynikającego z art. 34 i art.45 u.o.p.e.a. i nie odstąpił od kolejnych czynności egzekucyjnych. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przerwania bezczynności w wyznaczonym mu terminie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z 19 maja 2003 r. zgodnie z art. 34 u.o.p.e.a.
Ponadto skarżący wskazał, że organ nadrzędny Prezes WAM pismem z dnia 8 września 2014 r. rozstrzygnął, że organ nie jest bezczynny.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podnosząc zarzut uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...]we Wrocławiu, przydzielił skarżącemu Komendant Garnizonu Wrocław na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia 16 lipca 1976 r. Na wniosek skarżącego z dnia 26 sierpnia 1993 r. o przyznanie pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu, szef WRZKB Wrocław przyznał ww. pomoc finansową w formie zaliczkowej. Ubiegając się o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej, skarżący zobowiązał się do dobrowolnego zwolnienia i przekazania osobnej kwatery stałej nr 21 we Wrocławiu przy ul. [...] do dyspozycji ówczesnych wojskowych organów kwaterunkowych.
Organ podkreślił, że obowiązek zwolnienia kwatery przez osobę, która otrzymała pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe z funduszu MON, wynikał z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), a po wejściu w życie w dniu 1 stycznia 1996 r. przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) z art. 87 ust. 1 tej ustawy.
W związku z niedopełnieniem powyższego obowiązku, Oddział Terenowy WAM we Wrocławiu będący wówczas organem właściwym do wyegzekwowania obowiązku zwolnienia kwatery przez skarżącego, zawiadomił go o wszczęciu postępowania w tej sprawie i wezwał do określenia terminu dobrowolnego zwolnienia kwatery (pismo nr [...] z dnia 28 kwietnia 1999 r.). Skarżący nie zwolnił kwatery stałej ani nie określił terminu jej zwolnienia. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM we Wrocławiu, działając na podstawie art. 13 ust. 4 i art. 42 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wydał decyzję nr [...] z dnia 29 czerwca 1999 r. nakazującą zwolnienie kwatery i przekazanie jej do dyspozycji Oddziału Terenowego WAM we Wrocławiu. Po wydaniu powyższej decyzji, Oddział Terenowy WAM we Wrocławiu nie prowadził w latach 2001–2002 dalszego postępowania, w celu wyegzekwowania obowiązku zwolnienia ww. kwatery przez skarżącego (w związku ze zmianą przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
W dniu 19 maja 2003 r. wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w celu opróżnienia przez skarżącego przedmiotowej kwatery. Postępowanie to zakończyło się przymusowym opróżnieniem tej kwatery w dniu 20 maja 2003 r.
W dniu 19 maja 2003 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu z wnioskiem "o wstrzymanie eksmisji w dniu 20 maja 2003 r. oraz o wznowienie postępowania w sprawie eksmisji".
Dyrektor Oddziału Terenowego WAM we Wrocławiu pismem z dnia 23 maja 2005 r. nr [...] poinformował skarżącego, że argumenty przedstawione w przedmiotowym wniosku nie stanowią w myśl art. 33 u.o.p.e.a. podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a nadto, że wobec dokonania w dniu 20 maja 2003 r. przymusowego opróżnienia kwatery przy ul. Zegadłowicza 39a/21 we Wrocławiu, sprawa wstrzymania eksmisji stała się bezprzedmiotowa.
Ponadto postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego wykwaterowania skarżącego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we Wrocławiu. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Na postanowienie Ministra Obrony Narodowej Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który – w wyniku doprecyzowania przez skarżącego treści skargi – wyłączył do odrębnych postępowań: 1. Skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie wniosku z dnia 19 maja 2003 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (sygn. akt II SAB/Wa 168/08);
- 2. Skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie wniosku z dnia 20 marca 2008 r. o uchylenie czynności egzekucyjnych (sygn. akt II SAB/Wa 16/09);
- 3. Skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie wniosku z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie wykupu zajmowanej kwatery lub wypłatę odprawy mieszkaniowej (sygn. akt II SAB/Wa 17/09).
Wyrokami z dnia 5 czerwca 2009 r. we wszystkich tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 19 maja 2003 r. o wstrzymanie egzekucji w dniu 20 maja 2003 r. Materiał aktowy wskazuje na to,że Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – Oddziału Terenowego we Wrocławiu pismem z dnia 23 maja 2003 r. zawiadomił stronę o tym, że jej argumenty nie stanowią w myśl art.33 u.o.p.e.a. podstawy do wstrzymania postępowania administracyjnego, zaś podniesiony zarzut niedoręczenia decyzji nr [...] o zarządzonym przekwaterowaniu nie znajduje potwierdzenia w aktach lokalowych. Wspomniana decyzja została doręczona L. K. przez pracownika OT WAM we Wrocławiu.
Jednocześnie tym samym pismem zawiadomiono stronę, że wobec dokonania opróżnienia w dniu 20 maja 2003 r. kwatery przy ul. [...] we Wrocławiu, sprawa wstrzymania egzekucji jest bezprzedmiotowa. Następnie postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r. wydanym na podstawie przepisów art. 17 § 1 i art. 59 § 1 pkt 2 i § 4 u.o.p.e.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu umorzył wszczęte w dniu 19 maja 2003 r. postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego wykwaterowania Z. K. z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we Wrocławiu wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w tym lokalu osobami. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we Wrocławiu Nr [...] z dnia 29 czerwca 1999 r. stwierdzająca obowiązek zwolnienia kwatery przy ul. [...] we Wrocławiu, nie została doręczona stronie, a zatem nie została wprowadzona do obrotu.
W związku z tym organ końcowo stwierdził, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.o.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Obrony Narodowej z 1 sierpnia 2008 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie jego wniosku z dnia 19 maja 2003 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wa 168/08, w której wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009r. oddalono skargę.
W świetle powyższych okoliczności sprawy w ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Przede wszystkim wskazać należy, że wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r., wniosek o wstrzymanie egzekucji jest bezprzedmiotowy, skoro organ zastosował dalej idące rozstrzygnięcie w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tej okoliczności nie kwestionował sam skarżący przyznając, że w momencie wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie, nie toczyło się już postępowanie egzekucyjne, którego dotyczył wniosek z dnia 19 maja 2003 r.
W realiach badanej sprawy na dzień rozpoznawania jej przez sąd administracyjny nie istniał stan bezczynności. Wydanie bowiem przez organ postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi, nawet wówczas, gdy takie postanowienie podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania.
Sąd stwierdził również, że analiza treści zarzutów skargi oraz pism procesowych skarżącego dowodzi tego, że w istocie rzeczy osią sporu nie jest sam sposób załatwienia sprawy przez organ poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego, lecz wskazanie prawidłowej – według skarżącego – podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego taką właściwą podstawą powinien stanowić art. 34 § 4 u.o.p.e.a., który przewiduje wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli są uzasadnione, postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Tymczasem zastosowaną przez organ postawę prawną wydanego w tej sprawie postanowienia z dnia 8 maja 2008 r. stanowił przepis art. 59 § 1 pkt 2 i § 4 u.o.p.e.a., stanowiący o obowiązku umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.
Zgodnie z art. 59 § 5 u.o.p.e.a. na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. A zatem zwalczanie prawidłowości zastosowanej przez organ podstawy prawnej do wydania określonego aktu administracyjnego może odbywać się tylko przy zastosowaniu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym, z których to instrumentów procesowych skarżący już skorzystał. W każdym bądź razie skarga na bezczynność nie może być środkiem służącym weryfikacji podstawy prawnej podjętego przez organ postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. K..
Wyrok zaskarżono w całości:
- – na podstawie art. 183 § 2 pkt. 1 i 3 p.p.s.a zarzucono nieważność postępowania, gdyż przekroczono drogę sądową wskazaną w art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez działanie bez legitymacji procesowej z przekroczeniem drogi sądowej (brak żądania skarżącego) rozstrzygnięto zagadnienie sprawy wskazane przez organ, a nie rozstrzygnięto sprawy wskazanej w skardze, tj. bezczynności skarżonego w zakresie wniosku z 19 maja 2003 r.
Pominięto całkowicie ocenę i wskazania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 168/08, które w pełni dotyczą sprawy bezczynności organu na wniosek z dnia 19 maja 2003 r., a który zawiera zarzuty o niedopuszczalności egzekucji i został wniesiony z zachowaniem terminu w dniu 19 maja 2003 r., tj. w dniu doręczenia tytułu wykonawczego z dnia 30 kwietnia 2003 r.
Niezależnie od powyższego zarzucono naruszenie prawa procesowego, w tym:
- 1. Art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nierozstrzygnięcie sprawy w takim kształcie, w jakim przedstawiony został przez skarżącego w skardze, rozstrzygając de facto inną sprawę nie objęte skargą.
- 2. Art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do istotnych zarzutów i stanu faktycznego wskazanego w skardze, przez brak konkretnej oceny właściwego stanu faktycznego określającego sprawę, niewłaściwą ocenę stanu faktycznego wskazanego w uzasadnieniu orzeczenia oraz niewłaściwe ustalenie przedmiotu sporu.
- 3. Art. 149 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie bezczynności organu na wniosek skarżącego z dnia 19 maja 2003 r. zachodzą przesłanki w tym przepisie wymienione.
- 4. Art. 170 p.p.s.a przez nieuwzględnienie prawomocnych ocen i wskazań orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 168/08.
- 5. Art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej p.e.a.u., poprzez nie zastosowanie tej normy prawa do zobowiązania organu do zaprzestania dalszej bezczynności, polegającej na niewydaniu postanowienia rozstrzygającego zarzuty skarżącego wskazane we wniosku z dnia 19 maja 2003 r.
- 6. Art. 59 § 3 p.e.a.u. poprzez jego nie zastosowanie oraz błędne zastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 p.e.a.u.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wprawdzie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, ale z jej zarzutów i uzasadnienia wynika, że motywy zaskarżonego wyroku nie zostały zrozumiane.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego nieważności postępowania sądowego wobec niedopuszczalności drogi sądowej oraz res iudicata. Zarzut ten nie tylko jest całkowicie chybiony, ale świadczy o błędnym rozumieniu podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadnieniem do postawienia zarzutu o niedopuszczalności drogi sądowej jest zdaniem sporządzającego skargę kasacyjną fakt, że Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę administracyjną niż była przedmiotem zaskarżenia. Przy czym nie wiadomo na jakiej podstawie zostały wysnute takie wnioski.
Niezależnie od tego, że nawet gdyby fakt taki miał miejsce, to nie zachodziłaby niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem przesłanki są tutaj zupełnie odwrotne od podniesionych, ale przede wszystkim Sąd I instancji rozpoznał skargę Z. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we Wrocławiu w przedmiocie rozstrzygania jego wniosku z dnia 19 maja 2003 r., którym domagał się wstrzymania eksmisji i wznowienia postępowania w sprawie eksmisji. Wynika to jednak z samego wyroku Sądu I instancji, jak i jego uzasadnienia. Tym samym rozpoznana została skarga skarżącego zgodnie z jego żądaniem.
Niezrozumiała jest również podniesiona przesłanka nieważności postępowania – res iudicata. Wskazać należy, że skarżący wnosi skargi na poszczególne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz ich bezczynność i faktycznie toczyło się również postępowanie sądowe dotyczące bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2003 r., ale w odniesieniu do Ministra Obrony Narodowej. W tej sytuacji z oczywistych względów nie zachodzi tożsamość sprawy, a co za tym idzie nie występuje przesłanka określona w art. 183 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnośnie dalszych zarzutów to także nie są one zasadne. Całkowicie chybiony jest zarzut podniesiony już przy zarzucie nieważności postępowania, przekroczenia przez Sąd I instancji granic niniejszej sprawy, poprzez rozpoznanie innej sprawy, tj. dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powtórzyć należy, że Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z żądaniem skargi. Natomiast uzasadniając swoje stanowisko oddalające skargę wobec uznania, iż organ nie pozostaje w bezczynności, prawidłowo powołał się na fakt, iż postępowanie egzekucyjne w przedmiocie eksmisji zostało umorzone. W tym tylko zakresie Sąd I instancji odniósł się do postanowienia z dnia 8 maja 2008 r. właściwie umarzającego postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego wykwaterowania skarżącego z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Bowiem podstawową kwestią przy ocenie bezczynności organu, jest ustalenie czy toczy się lub powinno się toczyć dane postępowanie.
W niniejszej prawie bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek skarżącego z 19 maja 2003 r. został złożony w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego o przymusowe wykwaterowanie. W sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie zostało umorzone, to oczywistym jest, że nie mogą być rozpoznane wnioski czy zarzuty zgłoszone w toku zakończonego już ostatecznie i prawomocnie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zostało zakończone, a wnioski w nim składane, nawet nie rozstrzygnięte, nie podlegają rozpoznaniu (nie toczy się postępowanie egzekucyjne), nie wszczęły one bowiem żadnego odrębnego postępowania, które nie zostało zakończone.
W związku z tym niezasadne są również zarzuty merytoryczne dot. naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem powołane w skardze kasacyjnej wyroki, wbrew przekonaniu skarżącego, nie zawierają poglądu, iż pomimo nie toczenia się postępowania egzekucyjnego może być rozpoznany wniosek z dnia 19 maja 2003 r. złożony w zaskarżonym postępowaniu. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa i zasadnie uznał, iż organ nie pozostaje w bezczynności.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.