Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 613/17, oddalił skargę A.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego:
- a) art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu A.P. w dniu składania wniosku o przydział lokalu mieszkalnego lokal mieszkalny nie przysługiwał, podczas gdy brzmienie przepisu wskazuje wprost, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a A.P. na dzień składania wniosku pełnił służbę stałą jako policjant;
- b) art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne co do zasady przyjęcie, że w okolicznościach, gdy żona i syn A.P. nie pozostawali ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie i nie korzystali z jego pomocy, to tym samym skarżącemu nie należy się przydział lokalu mieszkalnego;
- 2. W zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie wyrokowi zarzucam sprzeczność istotnych ustaleń Sądu ze stanem faktycznym polegającą na błędnym przyjęciu, że w dniu złożenia wniosku o przydział mieszkania służbowego wnioskodawca nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i synem;
- 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- a) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2015 r., mimo że świadkowie ci posiadali informacje na temat istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności dotyczących wspólnego zamieszkiwania skarżącego wraz z żoną i synem, wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego w dacie złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego;
- b) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przyjęcie jedynie okoliczności, które odpowiadały treści wydanego wyroku;
- c) niewydanie postanowienia rozstrzygającego w zakresie wniosków dowodowych dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;
- d) uchylenie się w treści uzasadnienia wyroku od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o wnioski złożone przez stronę skarżącą oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Zaczynając od zarzutu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a. Kontroluje jedynie stosowanie tych przepisów przez organ administracji, w ramach sprawowania kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia. Powinny być one ze sobą powiązane, jeśli zarzut dotyczy niewłaściwej kontroli postępowania organu przez sąd. W niniejszej sprawie wskazana została jedynie norma dopełnienia, bez żadnej normy odniesienia. Jednak brak powiązania z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny, nie stanowi przeszkody do rozpoznania takiego zarzutu merytorycznie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I FSK 199/11, LEX nr 1120515).
Z art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. "Z nowego brzmienia komentowanego przepisu [art. 136 k.p.a.], nadanego nowelizacją z kwietnia 2017 r., wynika, że przewiduje on dwa rodzaje postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji: 1) uzupełniające postępowanie dodatkowe (§ 1) oraz 2) wyjaśniające postępowanie w niezbędnym zakresie (§ 2). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 [obecnie § 1 – A.W.] k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami" (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, uw. 4 do art. 136). Uzupełniające postępowanie dodatkowe z art. 136 § 1 k.p.a. nie może więc służyć do podważenia ustaleń faktycznych organu I instancji za pomocą nowych, istotnych dla sprawy dowodów.
Natomiast "Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie (§ 2 [art. 136]) jest obowiązkiem prawnym organu, gdy zostanie stwierdzone, że spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
2) organ odwoławczy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, chyba że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4);
3) wniosek o przeprowadzenie postępowania w niezbędnym zakresie złożą wszystkie strony" (por. A. Wróbel, jw., uw. 10). Ponadto, organ odwoławczy jest obowiązany do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 136 § 2 k.p.a. lub art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie został w ogóle postawiony, nie wspominając już o normie odniesienia. Natomiast podważenia ustaleń organu I instancji, w zakresie braku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i jego rodzinę, poprzez wnioskowany w odwołaniu dowód ze świadków, nie można było osiągnąć wskazując na naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. Dowodów z przesłuchania świadków, które miałyby zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom organu – w takich okolicznościach – nie można uznać za uzupełniające postępowanie dowodowe, nie mówiąc o wykazaniu wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy.
Jeśli chodzi natomiast o drugi zarzut procesowy, to zauważyć należy, że "Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ani przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, ani kwestionować dokonanej przez sąd wykładni prawa" (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2561/17, LEX nr 2724704). Skarga kasacyjna nie wskazuje też, do jakich konkretnie zarzutów o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia Sąd I instancji się nie odniósł, albo że uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Pozostałe zarzuty "procesowe" nie wskazują na naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej, co uniemożliwia odniesienie się do nich.
Przy niepodważonych skutecznie ustaleniach faktycznych (braku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i jego rodzinę) uznać należy, że na gruncie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji skarżący kasacyjnie nie miał prawa do lokalu z uwzględnieniem członków rodziny (żony i syna), jak podał we wniosku z [...] czerwca 2012 r. Na skutek tego wniosku przydzielony został mu (decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2013 r.) lokal przy ul. [...] [...] w [...], z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia (zob. § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 8 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). Decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] czerwca 2015 r., wydana na skutek wznowienia postępowania, uchyliła decyzję z [...] kwietnia 2013 r. i odmówiła przydziału lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...].
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja z [...] czerwca 2015 r. (utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2017 r.) nie pozbawia A.P. prawa do lokalu mieszkalnego, ale odmawia przydziału konkretnego lokalu, obejmującego trzy normy zaludnienia. Wniosek z [...] czerwca 2012 r. wszczynający postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczył przydziału lokalu z uwzględnieniem żony i syna wnioskodawcy. Ostatecznie okazało się, że żona i syn nie byli uprawnieni do tego, aby objąć ich przydziałem. Odmowa powinna więc dotyczyć (i tak należy odczytywać decyzję z [...] czerwca 2015 r.) przydziału lokalu dla trzech osób (lub o trzech normach zaludnienia). Nie wyklucza to przydziału lokalu dla samego wnioskodawcy, o ile obecnie zachował on prawo do przydziału lokalu. Decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] czerwca 2015 r., nie stoi temu na przeszkodzie.
Dlatego też zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji należy uznać za nieusprawiedliwiony, w takim znaczeniu, że zaskarżona decyzja nie odebrała skarżącemu możliwości przydziału innego lokalu, niż przydzielony w 2013 r.
Kwestionowana decyzja, wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., i zawarte w niej rozstrzygnięcie, ma związek z tym, że zmiana powierzchni lokalu, jaki mógł być skarżącemu przyznany, powoduje, że nie mógł on otrzymać nowego lokalu jednocześnie z odmową przyznania poprzedniego, większego. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. przydział odpowiedniego lokalu (o określonych normach zaludnienia) następuje z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego.
Pamiętać jednak należy, że obecnie zmienił się status skarżącego kasacyjnie i nie jest on już policjantem w służbie stałej (w dniu [...] lipca 2014 r. A.P. został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym z [...] lipca 2014 r.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.) "Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.
Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy." Wniosek A.P. o przydział lokalu, w związku ze zmianą jego statusu, może być obecnie rozpoznany w oparciu o inną podstawę prawną (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.