Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. L. i uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. Prezydent Miasta Zawiercie orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...]ha, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], położonej we wsi P., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L. Pismem z dnia 14 maja 1994 r. E. L., spadkobierca poprzedniego właściciela nieruchomości, zwrócił się do Wojewody Śląskiego z żądaniem zwrotu nieruchomości przejętej na własność Państwa.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda Śląski stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] stycznia 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta stała się ostateczna.
Pismem z dnia 7 września 2011 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., wskazując na znaczące uchybienia we własnym postępowaniu, które mogłyby zostać wyeliminowane w trybie postępowania nadzorczego.
W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie nadzorcze, w wyniku którego wydana została decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., toczyło się na skutek wniosku E. L. Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiego wniosku. W aktach sprawy znajduje natomiast się pismo E. L. z dnia 14 maja 1994 r., dotyczące zwrotu nieruchomości o powierzchni [...] ha, obejmującej działki nr [...], [...] i [...]. Organ wskazał, że treść żądania strony określa przedmiot postępowania. Orzeczenie zatem zapadło niezgodnie z wnioskiem strony, a do rozszerzenia granic wniosku organ nie był uprawniony. Podkreślił, że Wojewoda Śląski w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego orzekł poza zakresem wniosku, a jest to uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. J. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2012 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję. W jego ocenie Wojewoda Śląski, wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r., błędnie potraktował pismo E. L. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jako że treść tego pisma na to nie pozwalała. Skarżący domagał się bowiem zwrotu przejętych na rzecz Państwa nieruchomości. Porównując treść wniosku wszczynającego postępowanie z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i jego podstawą prawną Minister stwierdził, że organ rozpoznał inny wniosek, niż złożony przez E. L., a zatem orzekł niezgodnie z wnioskiem strony, a do rozszerzenia granic wniosku nie był uprawniony.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. L., zarzucając m.in., że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zbagatelizował jego zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał, że wniosek Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. powinien zostać odrzucony, gdyż uchylane mogą być tylko decyzje nieostateczne. Podkreślił także, że praktyki organów administracji w rozpoznawanej sprawie stoją w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero stwierdzenie, które z wymienionych w tym przepisie przesłanek zaistniały w sprawie, daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co powinno zostać jasno i wyczerpującego omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu I instancji z treści uzasadnienia decyzji Ministra nie wynika, by analiza taka została przeprowadzona. Wywieść z nich można jedynie, że organ stanął na stanowisku, że wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005r. jest wydanie jej bez stosownego wniosku strony.
Tymczasem organ pominął zarówno fakt, że strony w pełni akceptowały zapadłe przed Wojewodą Śląskim rozstrzygnięcie, jak też okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogło zostać wszczęte także z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.). Tym samym organ uchylił się od oceny będącej przedmiotem sporu decyzji w świetle art. 156 k.p.a., a to z kolei stanowiło naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2013 r. skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił mu naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że organ nie dokonał oceny "będącej przedmiotem sporu decyzji w świetle art. 156 k.p.a.", w sytuacji gdy organ dokładnie wyjaśnił i rozpatrzył sprawę, uzasadniając szczegółowo, dlaczego decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r. musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, a także poprzez przyjęcie przez Sąd, że akceptacja przez stronę decyzji rażąco naruszającej prawo nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które eliminowały z obrotu prawnego decyzję wydaną bez wniosku strony oraz bez wszczęcia postępowania z urzędu (a zatem naruszającą m.in. art. 157 § 2 k.p.a.), w sytuacji, gdy sąd administracyjny obowiązany jest kontrolować działalność administracji pod względem zgodności tej działalności z przepisami prawa, tj. w szczególności nie powinien uchylać jako niezgodnych z prawem decyzji, które eliminują z obrotu prawnego decyzję rażąco naruszającą prawo.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej swoją argumentację oparł na przekonaniu, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., wydana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] stycznia 1978 r., wydana została mimo niewszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu oraz mimo niezłożenia przez stronę postępowania zakończonego decyzją z 1978 r. wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Skoro zatem postępowanie nieważnościowe nie zostało wszczęte w sposób określony w art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, a zatem zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r.
Przedstawiona argumentacja nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. O ile bowiem rzeczywiście postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] stycznia 1978 r. nie zostało wszczęte z urzędu, to nie można w niniejszej sprawie przyjąć, by uprawniony podmiot, w niniejszej sprawie spadkobierca właściciela nieruchomości przejętej przez Państwo decyzją z 1978 r., nie składał stosownego wniosku wszczynającego nadzwyczajne postępowania administracyjne.
W aktach sprawy znajduje się przecież pismo E. L. z dnia 14 maja 1994 r., które organ uznał za pismo wszczynające postępowanie nadzwyczajne, czemu dał wyraz w zawiadomieniu z dnia 5 kwietnia 2005 r. o wszczęciu postępowania, skierowanym między innymi do wnioskodawcy, jak również w zawiadomieniu z dnia 29 sierpnia 2005 r., zawierającym informację o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, oczywiście również doręczonym wnioskodawcy.
O ile rzeczywiście pismo z dnia 14 maja 1994 r. zredagowane zostało dość niezręcznie i E. L. nie zawarł w nim wprost żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r., to jednak jego treść, wbrew twierdzeniom organu administracji, nie daje tak jednoznacznych, jak stara się to przedstawić Minister, podstaw do twierdzenia, że nie było zamiarem wnioskodawcy unieważnienie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego jego matki. W piśmie tym strona wyraźnie przedstawia swoje negatywne stanowisko wobec podjętego w 1978 r. rozstrzygnięcia, uznając przejęcie nieruchomości za bezprawne, dokonane bez słusznego odszkodowania i domaga się stosownego zadośćuczynienia, w tym także poprzez "zwrot" innych nieruchomości w zamian za przejęte grunty.
Pismo to oczywiście nie wyjaśniało bez wątpliwości intencji autora, jednak kwestionowanie legalności decyzji z 1978 r. samo w sobie świadczyć niewątpliwie mogło o możliwości wszczęcia na jego podstawie postępowania nieważnościowego. Tak właśnie treść pisma zinterpretował Wojewoda Śląski. Rację ma oczywiście autor skargi kasacyjnej, że organ nie może sam decydować, jaka była intencja wnoszącego pismo, ani też nie może za wnioskodawcę decydować, jakie postępowanie ma zostać wszczęte na podstawie tego pisma, jednakże dla oceny, czy organy nie przekroczyły w tej kwestii uprawnień, nie mogą pozostać obojętne późniejsze okoliczności sprawy. Jak już wskazano powyżej, organ skierował do wnioskodawcy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., jak również zawiadomienie informujące w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym.
Strona wiedziała zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2005 r. o zakwalifikowaniu jego pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] stycznia 1978 r. i kwalifikacja ta nie była przez nią w żaden sposób kwestionowana. Nie ma zatem racji Minister, gdy twierdzi, że Sąd I instancji nie mógł oceniać kwestii legalności decyzji administracyjnej powołując się na fakt akceptacji jej treści przez stronę. W niniejszej sprawie chodziło bowiem nie tyle o akceptację treści decyzji przez stronę, co o aprobatę dla przyjętego trybu postępowania – a więc postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Innymi słowy brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że Wojewoda Śląski potraktował pismo z dnia 14 maja 1994 r. niezgodnie z intencjami jego autora.
Także okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r. pozwalają przyjąć, że intencją E. L. było w 1994 r. wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rolnego należącego do jego matki. Przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie dwóch decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie: kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. (dotyczyła działek nr [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha) oraz decyzji z dnia [...] września 1977 r. (dotyczyła działki nr [...] o powierzchni [...] ha). Tymczasem mimo kwestionowania w piśmie z dnia 14 maja 1994 r. legalności obydwu decyzji, Wojewoda Śląski wydał początkowo jedynie decyzję z dnia [...] września 2005 r. (objętą niniejszym postępowaniem) odnośnie do decyzji z 1978 r. Dlatego też pismem z dnia 23 października 2005 r. E. L. zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności również decyzji z dnia [...] września 1977 r., podnosząc, że jego wniosek odnosił się również do niej.
Następnie pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. podtrzymał swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r. odnośnie do działki nr [...]. Okoliczności te świadczą o tym, że intencją wnoszącego w 1994 r. podanie E. L. było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie o przejęciu przez Państwo nieruchomości należącej wówczas do jego matki.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.