Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1474/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. G., T. Z., J. Z. i P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję; oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. nr B[..] Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia 4 czerwca 2010 r. nr [..] i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.
W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż orzeczeniem z dnia 23 lutego 1972 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. Krakowa orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczenie m.in. nieruchomości położonej w [..] w gm. kat. [..], ozn. jako działka 1. kat. [..] o pow. 700 m2, zapisanej w lwh.[..] oraz jako działka 1. kat. [..] o pow. 309 m2 zapisanej w lwh.[.]], stanowiącej współwłasność spadkobierców J. M..
Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2007 r. S. G., M. L. występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. Ż, T. Z., P. Z. i J. Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2010 r. nr [..] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. Krakowa z dnia 23 lutego 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 29 maja 1971 r. w/w nieruchomość.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta Krakowa.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze – ten organ.
Minister wskazał, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji.
Zdaniem Ministra ta reguła nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku zaś takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.
Minister przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03, w którym Sąd podkreślił, że "Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności". Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określony jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek w/w zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania.
Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez w/w organ rozpatrywała komisja odwoławcza do spraw wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji.
Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy odszkodowawcze zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a w/w ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest Wojewoda. Tym samym, zdaniem Ministra kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m.Krakowa w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w zakresie tych spraw jest Wojewoda.
Minister wskazał, iż pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m.in. w rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznych między Ministrem Infrastruktury a Wojewodą.
Minister uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: S. G., T. Z., J. Z. i P. Z..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż materialnoprawną podstawę kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m.Krakowa stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.).
Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 w/w ustawy odwołanie od orzeczenia organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej przysługiwało do komisji odwoławczej do spraw wywłaszczeń, która zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a więc organie centralnym.
Zgodnie z ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 ze zm.) prezydium wojewódzkiej rady narodowej było organem stopnia wojewódzkiego, który swoje kompetencje realizował m.in. przez kierowników właściwych wydziałów (w niniejszej sprawie Urząd Spraw Wewnętrznych) tworzonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1961 r. w sprawie tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz. U. Nr 53, poz. 300 ze zm.).
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż w związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie budziła zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych.
Sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.
Sąd zaznaczył, iż stan prawny i faktyczny sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku był taki, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej), a organem odwoławczym i zarazem organem wyższego stopnia był wojewoda.
Sąd I instancji wskazał, że w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem pierwszej instancji w sprawach odszkodowawczych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n jest wojewoda - organ stopnia wojewódzkiego administracji rządowej.
W niniejszej sprawie o odszkodowaniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego.
Obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia jest właściwy minister.
W związku z powyższym mając na uwadze przepis art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa Sąd I instancji uznał, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji odszkodowawczej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa jest właściwy w sprawie minister.
Sąd podkreślił, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 23 lutego 1972 r.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w sprawach odszkodowawczych jako organ I instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, kiedy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji organ stopnia wojewódzkiego.
W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art.6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ -Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie;
- 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą;
- 3) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 141 § 4
P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy u.g.n., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., art. 17 pkt 2 K.p.a. i 157 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy;
6) 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ww. ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, polegającą na nie przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę prawną do wydawania przez wojewodę decyzji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, podobnie jak wojewoda, w myśl art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. działa w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tzn. może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Istotne jest to, że obowiązujące przepisy nie przyznają kompetencji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej prezydium rady narodowej. Nie ma także przepisów wskazujących, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przejmuje kompetencje Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.
Organ podkreślił, iż w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n. sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej.
Również starosta - stosownie do przepisów art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. - ustala odszkodowanie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bądź wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zatem w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie, jest Wojewoda Małopolski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieuprawnione.
Kluczowe zaś zagadnienie, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzało się do oceny prawidłowości poglądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku przez Sąd Wojewódzki, iż w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych, organem właściwym do prowadzenia postępowania jest właściwy minister i z tym poglądem należy się zgodzić.
W myśl zasady wyrażonej w art. art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z kolei, w art. 17 k.p.a. wskazane są kryteria, określające organy wyższego stopnia w obowiązującym systemie prawnym. Wątpliwości, co do kompetencji organu do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają jednak, gdy decyzja kontrolowana została wydana w przeszłości przez organ, który w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych został zniesiony lub zreformowany, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Podkreślić wypada, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wyżej podniesiona kwestia stanowi zagadnienie bardzo skomplikowane i budzące wątpliwości. Kompetencja organu nadzoru w tego rodzaju sprawach nie jest bowiem zazwyczaj rzeczą wynikającą wprost z konkretnego przepisu prawa, ale musi być ona wywiedziona drogą wykładni. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej, uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych m. Krakowa, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą, był całkowicie pozbawiony racji.
Nie została również wypracowana dotąd jednolita, generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpatrywania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ już nie istniejący. Choć były wielokrotnie podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, odnoszące się do poszczególnych kategorii tego rodzaju spraw, takiej uniwersalnej zasady jednak nie wypracowano. Wynika to ze stopnia skomplikowania materii w poszczególnych rodzajach spraw w tym m. in. przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji oraz uregulowań odnoszących się do usytuowania i kompetencji poszczególnych organów w całym systemie organów administracji publicznej. Twierdzenie zatem, że ponieważ w wielu sprawach, w tym zwłaszcza ostatnio przy rozpoznawaniu sporów kompetencyjnych, w orzecznictwie sadowoadministracyjnym jest prezentowana metoda, polegająca na ustalaniu organu wyższego stopnia dla organu już nie istniejącego, poprzez określenie - w oparciu o aktualne przepisy, obowiązujące w dacie orzekania - organu, który obecnie jest właściwy do orzekania w sprawie, w której została wydana kwestionowana decyzja, a następnie ustalenie organu wyższego stopnia dla tego właśnie organu i z tej tylko przyczyny metoda ta powinna mieć także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie było niczym uzasadnione.
W tym więc kontekście, twierdzenie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., bo w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy gruntowej, nie było zasadne.
Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że problematyka dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych - w zakresie właściwości organu do prowadzenia postępowania nadzorczego - doczekała się bogatego i – co jest niezmiernie ważne – jednolitego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia zaś wymaga, że owa jednolitość orzecznictwa jest wartością samą w sobie, gdyż sprzyja pewności i stabilności orzecznictwa, a to w oczywisty sposób przekłada się na umacnianie wartości konstytucyjnych.
Zaakcentować też wypada, że omawiana problematyka była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten rozstrzygał o zasadności skarg kasacyjnych w sprawach na decyzje nadzorcze (merytoryczne) Ministra, wydane w stosunku do decyzji wywłaszczeniowych, orzeczonych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych i nie dopatrzył się w nich naruszenia przepisów kompetencyjnych (vide np. wyroki z dnia: 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 159/08, 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09, 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1398/10, 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 585/10). W kilku natomiast sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wypowiedział się na ten temat (vide np. wyroki z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, LEX nr 1217381, 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11, LEX nr 1366429, 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2762/12, 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1287/12 i 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1467/12).
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, dotyczącemu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17, 138 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 6 k.p.a., polegającemu na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędne stwierdzenie naruszenia przez organ w/w przepisów postępowania, w orzeczeniach tych Sąd wskazywał, że zasada, wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a., iż określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kontrolowaną decyzję, powinna generalnie mieć takie zastosowanie w przypadku zniesienia organu, który je wydał. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby od tej zasady odstąpić, jeśli nadal istnieje organ wyższego stopnia, który istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji.
Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.
Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego należy zatem stwierdzić, że rozpatrywana sprawa dotyczyła decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2011 r., którą Minister uchylił własną decyzję z dnia 4 czerwca 2010r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 23 lutego 1972r., wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).
Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 w/w ustawy gruntowej, w tego rodzaju sprawach, organem odwoławczym - w stosunku do decyzji wydanej przez prezydium WRN - była Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, która działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Był to jednak wyłącznie organ odwoławczy. Świadczyła o tym jego nazwa, a przede wszystkim treść przepisów rozporządzeń Rady Ministrów z 22 kwietnia 1958 r. oraz z 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. z 1958 r. Nr 24, poz. 100 oraz Dz. U. z 1964 r. Nr 17, poz. 95). Organ ten nie posiadał zatem uprawnień nadzorczych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie można utożsamiać kompetencji organu odwoławczego z kompetencjami organu wyższego stopnia. Wynika to wprost z treści art. 127 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem: "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (...)" a więc nie każdy organ, nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia.
Na powyższe zwrócił szczególną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. akt OSA 1/01, opubl. ONSA 2001, Nr 3, poz. 95), w którym stwierdzono, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze, skierowane do decyzji administracyjnych, mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"), organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru.
Organem wyższego stopnia, stosownie do art.13 pkt. 2 k.p.a.(w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia (odszkodowania) był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.
Nie ulega też wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przewiduje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.) a to daje podstawę do uznania właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia w tym przypadku właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012, z. 4, poz. 60).
Podkreślić też wypada, że przyjęcie odmiennego poglądu, to jest takiego, jaki prezentuje autor skargi kasacyjnej, aby określać organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, wydanej w 1972 r., w ten sposób, by najpierw ustalać organ, który - zgodnie z obecną ustawą gruntową z 1997 r. - ma w swojej właściwości rzeczowej prowadzenie spraw wywłaszczeniowych, nie jest celowe. Jak zwrócił na ten fakt uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1467/12) (cyt.) "prowadziłoby to do akceptacji stanu, w którym właściwość ta mogłaby czasowo <>". Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu pierwotnym, przewidywały bowiem, że właściwość do prowadzenia spraw wywłaszczeniowych posiadali wojewodowie. Zmianę w tym zakresie wprowadził dopiero art. 137 pkt 37 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), który kompetencje tę przeniósł na starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej.
Gdyby więc podzielić argumentację, zawartą w skardze kasacyjnej, to przed dniem 1 stycznia 1999 r., właściwym organem w tego rodzaju sprawie byłby minister, a po tej dacie - już wojewoda. Jednocześnie, jak sygnalizował to w w/w wyroku Sąd, powstałaby wątpliwość – który z organów po dniu 1 stycznia 1999 r. byłby organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej przez wojewodę w sprawach wywłaszczenia. Jeśliby bowiem zaakceptować pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że właściwość do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, determinowałaby właściwość starosty, jako organu I instancji w sprawach wywłaszczeń, to wojewoda - jako aktualnie organ wyższego stopnia w tego typu sprawach - musiałby być uznany za organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jego decyzji, wydanych od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do dnia 1 stycznia 1999 r., a tego poglądu nie sposób podzielić, z uwagi na wyraźne brzmienie art. 157 § 1 k.p.a.
Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), bowiem wojewoda jest organem wyższego stopnia, ale tylko, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Jak wyżej zaś wspomniano, w strukturze ustrojowej nie zniesiono też organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.
Skoro zatem, zarówno w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji z 1972 r. jak i w dacie wydawania decyzji w obu instancjach przez Ministra Infrastruktury organem, który w ramach kompetencji nadzorczych, mógł wzruszyć wadliwe decyzje wywłaszczeniowe (odszkodowawcze), był organ wyższego stopnia i był nim minister, oznacza to, że właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium WRN m. Krakowa z 1972 r. był ten organ.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.