Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22.07.2010 r., sygn. akt II SA/Gl 113/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę P.F. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...].12.2009 r. nr [...], w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylając zaskarżony akt i orzekając, że akt ten nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądzając od Prezydenta Miasta Gliwice na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskami z dnia [...] i [...].12.2009 r. P.F. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gliwice o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu na pojazdy [...], nr. rej. [...] oraz [...], nr. rej. [...]. W uzasadnieniu wniosków powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17.01.2006 r., sygn. akt U 6/04 i na jego podstawie zażądał w obu przypadkach zwrotu kwot po 425 zł.
Pismem z dnia [...].12.2009 r. Prezydent Miasta Gliwice odmówił zwrotu wnioskowanych kwot. W piśmie tym wyjaśniono, że obowiązek pobrania opłaty wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Organ wskazał, że zakwestionowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., co – wobec nienadania powyższemu orzeczeniu mocy wstecznej – przesądzało o zasadności jego stosowania w dacie pobrania spornej opłaty.
Pismem z dnia [...].12.2009 r. P.F. wezwał Prezydenta Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa, w sprawie zwrotu nadpłaconych opłat za wydanie karty pojazdu.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ ponownie poinformował stronę, iż podtrzymuje w całości swoje wcześniejsze stanowisko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.F. zakwestionował odmowę zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu w świetle powołanego wyroku Trybunału.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gliwice wniósł o jej oddalenie.
Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dokonując zaś merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, Sąd wskazał, że wskazany wcześniej § 1 ust. 1 rozporządzenia został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Sąd I instancji podkreślił, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznaczało, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją.
Zdaniem Sądu, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zakwestionowany przepis był, od chwili jego wydania, niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego, a odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznaczało, że dopiero od daty odroczenia wskazany przepis stał się niekonstytucyjny.
Sąd podkreślił, że samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu tak, by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym i nie stanowi dla Sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego za niezgodny z Konstytucją i ustawą.
Mając na uwadze wynikającą z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP możliwość samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżony akt. Sąd wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gliwice winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie winien zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Gliwice, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04; niezastosowanie przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty.
W konsekwencji wyżej powołanych naruszeń, autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 i art. 146 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 i art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", poprzez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zauważył między innymi, iż w jego ocenie Sąd I instancji w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, iż w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok z dnia 24 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pobrał opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł, który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu.
Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.
Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej.
Podkreślenia wymaga ponadto, iż w niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.
Wszystkie przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 i 3, a także art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie jest uzasadniony, a tym samym nietrafne są również pozostałe zarzuty. Sąd I instancji miał bowiem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Gliwice, poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.
Wskazać należy, że skierowanie do organu żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest rozstrzygane w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., zaś Sąd I instancji w sentencji wyroku określił tę czynność jako akt, jednakże uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na fakt, iż skarżący do czasu zamknięcia rozprawy nie przedstawił zestawienia poniesionych kosztów prowadzonego postępowania, o których mowa w art. 205 ustawy P.p.s.a., Sąd, nie mając podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, oddalił wniosek strony, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 w związku z art. 209 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.