Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Po 327/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Miejskiej Kalisza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 lutego 2006 r., Nr PN.II-5.0911-96/06, orzekające o nieważności uchwały Rady Miejskiej Kalisza z dnia 28 grudnia 2005 r., nr XXXIX/614/2005, w sprawie ustalenia zasad udzielania bonifikaty od opłat oraz rozkładania na raty opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Podejmując objętą aktem nadzoru uchwałę, Rada Miejska powołała się na przepisy art. 18 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), art. 68 ust.1 i art. 70 ust.2-4 w związku z art. 67 ust.1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459) w związku z art. 31 i art. 110 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.). W § 2 ust.1 uchwały Rada uchwaliła, że wyraża się zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 90 % od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W § 4 Rada określiła zasady, na jakich może być rozłożona na raty opłata za przekształcenie.
Wojewoda Wielkopolski powołał się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie rady jednostki samorządu gminnego dotyczy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust.
3. Ustalając natomiast zasady udzielenia bonifikaty w stosunku do określonego kręgu podmiotów, Rada wykroczyła poza kompetencje ustawowe. Wojewoda uznał, iż uchwała Rady, w przedmiotowym zakresie, winna dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy - określonym osobom fizycznym i prawnym oraz spółdzielniom mieszkaniowym - bonifikaty, w określonej (ustalonej) wysokości, w odniesieniu do nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Miejska Kalisza. Zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) – poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do wprowadzania ogólnych reguł dotyczących udzielania bonifikaty przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz podnosząc naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)- poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Uzasadniając podniesione zarzuty, strona skarżąca wskazała, iż organ nadzoru oparł się wyłącznie na wykładni językowej art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomijając inne reguły wykładni. Stosując natomiast wykładnię funkcjonalną uznać należy, iż uchwała rady winna określać ogólne zasady, które realizowane byłyby podczas załatwiania spraw przez organ wykonawczy.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o oddalenie skargi.
Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) niewątpliwie stanowi konkretyzację zasady wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Mając na względzie literalne brzmienie przepisów uznał, iż art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Wskazał przy tym, iż uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 68, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Poparł stanowisko, według którego organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Jednocześnie przyjął, iż rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Zaznaczył jednak przy tym, iż udzielenie bonifikaty lub żądanie jej zwrotu może być adresowane tylko do konkretnie określonego nabywcy i tylko wówczas gdy wystąpią warunki przewidziane w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazany przepis zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania bonifikaty i żądania zwrotu bonifikaty oraz nie daje żadnemu organowi podstaw do uszczegóławiania zapisów ustawy, a tym samym podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej.
W skardze kasacyjnej Rada Miejska Kalisza wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 11 i 12 oraz błędną wykładnię art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jak również naruszenie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca akcentowała, że to organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest organem reprezentującym jednostkę w sprawach gospodarowania nieruchomościami.
Organ ten jest, z mocy art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Taka zasadniczą rolę ma organ wykonawczy także w zakresie ustalania wysokości opłaty i udzielenia bonifikaty. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, bonifikata może mieć charakter generalny. Skarżąca argumentowała, że z art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny. Charakter taki ma jedynie udzielenie bonifikaty, a nie wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty. Skarżąca stwierdziła nadto, że postępowanie w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji, zwłaszcza w okresie, gdy nie obraduje organ uchwałodawczy gminy, może powodować wydłużenie procedury załatwiania spraw i narazić gminę na zarzut bezczynności.
Wojewoda Wielkopolski nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Przywołany przepis należy do norm kompetencyjnych. Oznaczenie zawartej w nim normy jako przepisu prawa materialnego jest wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisu art.
11. Zarzut pod adresem Sądu mógłby polegać na niezastosowaniu art. 148 P.p.s.a., mimo istnienia podstaw do uchylenia aktu nadzoru, w postaci naruszenia kompetencyjnych podczas postępowania nadzorczego. Wadliwość ta nie dyskwalifikuje jednak, zdaniem składu orzekającego, zarzutu zawartego w tej podstawie i nie skutkuje pozostawieniem zarzutu poza zakresem kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 317/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 177060). Przepis art. 11 wiąże się niewątpliwie z unormowaniem art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego błędną wykładnię skarżąca Sądowi pierwszej instancji zarzuciła w tej samej podstawie kasacyjnej. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd pierwszej instancji nie kwestionował kompetencji organu wykonawczego gminy, tj. Prezydenta Kalisza, do podejmowania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Właściwość ta wynika z przepisu art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459). Przepis art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał, w procesie stosowania prawa przez organy administracji i przez Sąd pierwszej instancji, tylko taką rolę, że ustanawiając właściwość organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie reprezentacji tych jednostek, w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zastrzegał wyjątki wynikające z odrębnych ustaw. To zastrzeżenie nie zostało przez Sąd zignorowane. Nie sposób zresztą nie dostrzec, że regulacja art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odpowiada unormowaniu art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zaś zarzutowi skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie przypisał Radzie Miejskiej Kalisza kompetencji organu wykonawczego. W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie tylko nie kwestionował kompetencji organu wykonawczego do rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie, ale wyraźnie określił podstawę ustrojową i proceduralną do czynności podejmowanych przez radę gminy w postępowaniu o przekształcenie. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do upoważnienia zawartego w art. 4 ust.2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwierdził, że kompetencja rady gminy ogranicza się do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej na podstawie art. 67 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie to Sąd trafnie wywiódł z przepisu art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego odmienność w stosunku do uregulowania zawartego w art. 18 ust.1 oraz art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.).
Omawiana podstawa kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotychczas Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii niezastosowania art. 11 ust.1 tej ustawy, gdyż zarzut w tym zakresie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie ograniczyła się do zarzutu naruszenia art. 11 ust.1 (w podstawie skargi kasacyjnej jest mowa o przepisie art. 11), ale jednocześnie nie nawiązała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do zagadnienia niezastosowania art. 11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od razu stwierdzić należy, iż zarzut ten jest niezasadny. Przepis art. 11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza formę wyrażenia zgody przez m.in. radę, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej zgody wymagają. Wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Jak widać norma ta nie ma charakteru materialnego, ale proceduralny, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Już z powodu tej wadliwości, przy braku jakiegokolwiek rozwinięcia zarzutu, podstawa kasacyjna, w tym zakresie, nie może być uznana za usprawiedliwioną.
Tym niemniej odnotować warto, że stosując art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji, w zgodzie z art. 11 ust.2, określił formę wyrażenia zgody przez radę, jako uchwałę.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu prawa materialnego wprost. Jest to norma adresowana do organów właściwych w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Kontrolując działalność administracji Sąd pierwszej instancji opiera się wyłącznie na kryterium legalności. Bezpośrednie stosowanie art. 12 przez Sąd sprowadzałoby się do badania działania organów, o których mowa w art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod względem zgodności zasadami prawidłowej gospodarki. Byłaby to kontrola sprzeczna z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Znowu jednak nie można nie odnieść się do tej części podstawy kasacyjnej, z uwagi na jej połączenie z zarzutem błędnej wykładni art. 68 ust.1. Dokonując zaś wykładni art. 68 ust.1, Sad pierwszej instancji nie wyraził poglądu, zarzucanego przez skarżącą, że organy administracyjne powołane do stosowania art. 68 ust.1, mogą działać w sposób sprzeczny z wymogami art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna sprowadzająca się do błędnej wykładni art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że przepis ten nie daje podstaw do wydawania aktów o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy (patrz: wyrok NSA z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 413/02, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 82659). Nie tylko udzielenie bonifikaty, ale także zgoda na udzielenie bonifikaty, ma charakter indywidualny. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje potwierdzenie w treści art. 11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Łączne brzmienie hipotez art. 68 ust.1 oraz art. 11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanych odpowiednio w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na mocy art. 4 ust.2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, pozwala na taką wykładnię trybu udzielania zgody na udzielenie bonifikaty, według którego właściwy organ, w każdej sprawie z wniosku o przekształcenie, ustala opłatę za przekształcenie oraz ewentualnie bonifikatę od opłaty.
Następnie zwraca się do rady gminy o zgodę na udzielenie bonifikaty. Rada podejmuje w przedmiocie tej zgody uchwałę, która jest adresowana do organu właściwego. Jest to regulacja kompletna, w której nie przewidziano wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W tej podstawie kasacyjnej skarżąca zawarła także zarzut naruszenia wyrokiem Sądu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie dopuszczono się obrazy tych przepisów. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób kompletny. Dokonując zaś wykładni art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie mógł odmówić rozstrzygnięciu nadzorczemu waloru legalności tylko z tego powodu, że stosowanie się do przewidzianego przepisem art. 68 ust.1 trybu może powodować trudności w terminowym załatwianiu spraw o przekształcenie przez organ właściwy.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.