Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 511/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Dnia 29 października 2012 r. J.P. (dalej określany jako skarżący) złożył skargę do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach w związku z nieumieszczeniem go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, podnosząc, że praca wykonywana przez niego w Koksowni [...] Sp. z o.o. w Dąbrowie Górniczej na stanowisku "operator urządzeń do uzdatniania wody – wody koksownicze, wydział PW" stanowi pracę, o której mowa w punktach 13 i 14 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 965 ze zm.), czyli pracę przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego (pkt 13) lub pracę przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego (pkt 14).
Organ w dniach 7, 9, 13, 20, 21, 27 listopada oraz 3, 5 i 7 grudnia 2012 r. przeprowadził kontrolę i na jej podstawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił nakazania umieszczenia skarżącego w przewidzianej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, polemizując w nim ze spostrzeżeniami organu na temat obowiązków łączących się z zajmowanym przez niego stanowiskiem. Przedstawił obszerną charakterystykę swojej pracy, stosowanych przez siebie procesów oczyszczania ścieków i obsługiwanej infrastruktury technicznej i opisał zagrożenia dla środowiska, jakie praca ta może spowodować, w tym takie, które jego zdaniem podlegać powinny rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 5 poz. 58 ze zm.).
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu najpierw omówił przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie. Odnotował, że stosownie do art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Zaznaczył, że stosownie do art. 41 ust. 6 powołanej ustawy w razie nieumieszczenia w tej ewidencji pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy, która według art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404, obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.) może nakazać umieszczenie pracownika w tej ewidencji.
Organ stwierdził, że skarżący wykonuje osobiście czynności operacyjne i obsługowe przy urządzeniach i instalacjach oczyszczalni ścieków, a niekiedy także na składowisku odpadów, a jako brygadzista przydziela te prace innym pracownikom, pełniąc jednocześnie funkcje nadzorcze. Szczegółowo wymienił te czynności, uwzględniając kolejno wyjaśnienia pracownika, zakres obowiązków opisany w dokumentacji z oceny ryzyka zawodowego, instrukcję stanowiskową oraz Instrukcję Przeciwawaryjną Wydziału PW.
Następnie organ rozważył możliwość zakwalifikowania tych czynności jako działań, o których mowa w punktach 13 i 14 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, odwołując się do formułowanych w literaturze fachowej definicji występujących w tych przepisach pojęć procesu technicznego i technologicznego. Przyznał, że w świetle zgłoszenia zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z czerwca 2002 r. oraz części opisowej raportu o bezpieczeństwie w wersji z sierpnia 2008 r. zakład pracy skarżącego należy do zakładów kategorii dużego ryzyka ze względu na ilość magazynowanego benzolu surowego, lecz zastrzegł, iż prace wykonywane przez skarżącego nie są w żaden sposób związane z bezpośrednim procesem technologicznym wytwarzania czy też magazynowania tej substancji. Dotyczą one procesu oczyszczalni ścieków o charakterze stabilnym, który nie może wywołać następstw określonych w przywołanych punktach 13 i 14.
Organ nawiązał także do definicji awarii technicznej oraz poważnej awarii przemysłowej zawartych odpowiednio w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 333) i art. 3 pkt 23 i 24 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Uznał, że ustalenia dokonane w trakcie kontroli, w szczególności wielkości parametrów zanieczyszczeń, nie wskazują na prawdopodobieństwo wystąpienia awarii technicznej o poważnych skutkach dla bezpieczeństwa publicznego, a różne przyczyny sytuacji awaryjnych, jakie mogą powstać w trakcie pracy skarżącego, nie powstają wskutek chwilowego błędu operatora, lecz w wyniku awarii urządzeń lub zaniedbań popełnionych w dłuższym przedziale czasowym. Zaznaczył też, iż jego stanowisko pracy nie zostało umieszczone w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze.
W tym ostatnim kontekście organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego m.in. w uchwale z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 24), według którego kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy są w rozpatrywanym zakresie ograniczone i pozwalają nakazać umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wyłącznie wtedy, gdy kwestia ta jest bezsporna.
Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, kwestionując ustalenia organów, zwłaszcza te dotyczące niebezpieczeństw, jakie mogą powstać w związku z wykonywaną przez niego pracą, m.in. w postaci szybkiego zanieczyszczenia gleby i wody. Podkreślił zatem, że praca ta jest odpowiedzialna, złożona i wymaga dużej koncentracji i wysiłku, przede wszystkim w sytuacjach awaryjnych, toteż proces starzenia będzie znacząco i ujemnie wpływał na efekty jej wykonywania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Ustosunkowując się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r. najpierw omówił kryteria kontroli sądowoadministracyjnej i reguły jej przeprowadzania, po czym skonstatował, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Następnie zauważył, że kwestią w sprawie zasadniczą jest ocena zakresu kompetencji, jakie przysługują organom Państwowej Inspekcji Pracy odnośnie do umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym zakresie Sąd nawiązał do art. 41 ust. 4 i 6 ustawy o emeryturach pomostowych oraz do art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, w myśl którego wydanie przez Inspekcję nakazu na podstawie tego ostatniego przepisu ogranicza się do przypadków, gdy kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna.
Podkreślił, iż kwalifikacji tej dokonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Jego zdaniem takie rozdzielenie właściwości wynika z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), w których mowa o udzieleniu w drodze decyzji pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów przewidujących obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył też fragmenty wspomnianej już uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12. Zaakcentował, że w ich świetle ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze służy jedynie celom dokumentacyjnym i porządkowym, wobec czego ten sam charakter ma również decyzja nakazująca umieszczenie pracownika w tej ewidencji. Dlatego decyzja ta nie może tej kwestii przesądzić tej kwestii, a tym samym rozstrzygnąć o obowiązku opłacania przez pracodawcę składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę, wiążąc przez to organ rentowy co do tego, iż konkretny pracownik wykonuje pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji co do przyznania uprawnienia do emerytury pomostowej.
Podsumowując te spostrzeżenia Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż jego stanowisko nie widnieje w stosownych wykazach stanowisk sporządzonych przez pracodawcę, a kwalifikacja wykonywanych przez niego prac – jako prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze – jest sporna. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 marca 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Pełnomocnik formułując zarzuty kasacyjne zastrzegł na wstępie, że podnosi naruszenie prawa materialnego i procesowego, i następnie nie precyzował już rodzaju poszczególnych zarzutów.
Najpierw zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.) "poprzez faktyczny brak kontroli legalności działalności Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach i nieuchylenie decyzji, mimo przekroczenia przez organ swobody oceny dowodów w związku z niepoddaniem wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego".
Kolejny zarzut został odniesiony do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 79 i art. 81 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika naruszenie tych przepisów polegało na niedokładnym wyjaśnieniu sprawy i nieuchyleniu decyzji, mimo tego, że organ wbrew zasadzie praworządności nie dążył do wyjaśnienia sprawy i uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, nie informując go o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin.
Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 41 ust. 4 i 6 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez przyjęcie, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą orzekać co do prowadzonego przez pracodawcę wykazu stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Ostatni zarzut dotyczył art. 3 ust. 1 (jak należy sądzić - ustawy o emeryturach pomostowych) w związku z punktem 14 załącznika nr 2 do tej ustawy. W tym zakresie pełnomocnik zauważył, że odmówiono uchylenia zaskarżonej decyzji, w której nieprawidłowo uznano, iż skarżący nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności zwięźle przypomniał przebieg postępowania i powtórzył, że zaskarżony wyrok jest dotknięty błędami w zakresie zarówno stosowania prawa materialnego, jak i procedury sądowoadministracyjnej i jako taki powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Dalej przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że organ naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie wskazał bowiem, które fakty uznał za udowodnione, i nie dostrzegł, że jest rzeczą oczywistą, iż prace wykonywane przez skarżącego stanowią bezpośrednie sterowanie procesami technicznymi, ponieważ "termin <> oznacza związany z obsługą maszyn i urządzeń, a <> znaczy związany z przetwarzaniem lub obróbką materiałów".
W ocenie pełnomocnika oczywista jest również możliwość spowodowania przez te procesy zagrożenia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej, ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego "równoważne skutkom poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 5, poz.
38) i które nie są zaliczone do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka". Organ wziął natomiast pod uwagę jedynie "stan aktualny instalacji technologicznych i obiektów technicznych (sytuację, gdy awaria jeszcze nie wystąpiła) i opierając się na nieprawidłowej interpretacji prawa odmawia nakazania" umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przytoczył poglądy orzecznictwa na temat zasad praworządności i czynnego udziału stron w postępowaniu i podkreślił, że organ nie powiadomił skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności w dniach 7, 9, 13, 20, 21, 27 listopada oraz 3, 5 i 7 grudnia 2013 r., przez co uniemożliwił mu wzięcie takiego czynnego udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.
Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok jest słuszny i uwzględnia obowiązujący stan prawny. Odwołał się jednocześnie do licznych wyroków reprezentujących według niego ugruntowane orzecznictwo odnoszące się do uprawnień organów Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach z zakresu emerytur pomostowych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa. Podkreślić zaś należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania we skardze kasacyjnej, ponieważ uniemożliwia ono temu Sądowi samodzielne konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Do Sądu tego nie należy też oznaczanie rodzaju zarzutów kasacyjnych, tj. tego, czy są to zarzuty procesowe, czy materialnoprawne w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. Kwestia ta nie pozostaje zaś bez znaczenia dla postępowania kasacyjnego, ponieważ podstawy kasacyjne wymienione w tym przepisie mają charakter odrębny i nie podlegają łączeniu, odnosząc się do różnego rodzaju uchybień (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2222/11, LEX nr 1213334). W myśl rozpatrywanego art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W efekcie autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest określić, jakiego rodzaju zarzut kasacyjny formułuje, objąć nim wyłącznie te przepisy, które swoim prawnym charakterem temu rodzajowi odpowiadają, i tak rozwinąć zarzut, by podnosił on właściwą postać naruszenia prawa. Zarzut procesowy służy wszak głównie zwalczaniu przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, wobec czego naruszenie prawa wskazywane w ramach zarzutu materialnoprawnego nie może polegać na wadliwym, tj. kwestionowanym przez stronę, ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 981/13, LEX nr 1637150). To z kolei determinuje kolejność rozpoznawania zarzutów, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 92/13, LEX nr 1769353).
Trzeba zatem wytknąć autorowi skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, że zaniedbał powyższego obowiązku, poprzestając na generalnym i całkowicie niewystarczającym oświadczeniu poprzedzającym przytoczenie podstaw kasacyjnych, iż podstawy te obejmują obie grupy przepisów.
Niezależnie od tych mankamentów skargi kasacyjnej, będących rezultatem niezachowania należytej staranności redakcyjnej, odnotowania wymaga, że wszystkie zarzuty kasacyjne zostały wywiedzione z błędnych założeń pełnomocnika skarżącego co do zakresu kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy przewidzianych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, polegających na nakazaniu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w związku ze skargi pracownika złożoną na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Dlatego przed odniesieniem się do wspomnianych zarzutów należy tę kwestię wyjaśnić, wskazując rolę i znaczenie instrumentu uregulowanego w przywołanym art. 11a w całym systemie przepisów dotyczących prawa do emerytury pomostowej, zwłaszcza jako uzupełnienia uprawnień organów rentowych, stosownie do art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych właściwych do wydania decyzji w sprawie tego świadczenia i do jego wypłaty.
Relacja pomiędzy decyzjami wydawanymi w analizowanej materii przez organy Państwowej Inspekcji Pracy i przez organy rentowe została rozważona w powołanej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, do której Sąd pierwszej instancji zasadnie się odwołał. Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten ustanawia tzw. ogólną moc wiążącą uchwał, polegającą na tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny z zawartym w niej stanowiskiem, lecz jest zobowiązany go respektować, jeżeli nie znajduje podstaw do skorzystania z możliwości, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2884/14, LEX nr 1801236).
W związku z tym zaznaczyć należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela poglądy wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., uznając trafność i przekonującą moc argumentacji przywołanej w jej uzasadnieniu jako znajdującej potwierdzenie w treści interpretowanych przepisów. Nawiązują one wszak m.in. do art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, w świetle którego prawo do tej emerytury zależy m.in. od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres wynoszący co najmniej 15 lat, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących takie prace. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., wpis w ewidencji pracowników wykonujących takie prace, prowadzonej przez pracodawcę (płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych) stosownie do art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, a co za tym idzie także decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy nakazująca dokonanie tego wpisu, nie mogą zatem przesądzać, że zachodzi jedna z przesłanek do przyznania emerytury pomostowej.
Oznaczałoby to wszak, że przesłankę tę rozstrzygałaby ta decyzja, a w razie wniesienia skargi – orzeczenie sądu administracyjnego, podczas gdy w myśl art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), powinno to nastąpić w drodze decyzji organu rentowego, od którego przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą wyłączyć tych kompetencji organów rentowych i sądów powszechnych, sprowadzających się orzeczenia o tym, czy wykonywanie przez pracownika pracy w określonych warunkach powoduje obowiązek opłacania za niego składki na Fundusz Ubezpieczeń Pomostowych i uzasadnia przyznanie mu prawa do tej emerytury. We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia uchwały zastrzeżono przy tym, że umieszczenie pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, jedynie wskazuje, że "pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek".
Obowiązek ten powstaje w związku z faktycznym wykonywaniem takiej pracy, a ta okoliczność niezależnie od treści ewidencji zawsze może być przedmiotem sporu, którego rozstrzygnięcie należy do wyłącznej właściwości organów rentowych i sądów powszechnych.
Dotychczasowe uwagi uzasadniają pytanie o znaczenie ewidencji przewidzianej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do podejmowania decyzji dotyczących prowadzenia tej ewidencji przez płatnika składek. W kilku miejscach uzasadnienia uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. udzielono na to pytanie jednoznacznej odpowiedzi. Uznano mianowicie, że rozpatrywana ewidencja służy jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, choć nie przesądza, iż spełnia on ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej, lecz ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, w niczym nie ograniczając ich uprawnień w tym zakresie.
W tym kontekście należy postrzegać również instrumentarium prawne mające na celu zapewnienie tego, by ewidencja wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze odzwierciedlała stan rzeczywisty, tj. skargę do Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przysługującą pracownikowi w przypadku nieumieszczenia go w ewidencji oraz łączące się z nią uprawnienie organów tej Inspekcji do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, wykreślenia go z niej oraz do korekty dokonanego w niej wpisu. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji pełni ono rolę komplementarną względem kompetencji organów rentowych, które są przez nie uzupełniane, nie zaś zastępowane czy wyłączane. Ten dualizm środków ochrony prac pracownika w zakresie emerytur pomostowych wymaga zatem precyzyjnego rozgraniczenia zakresów właściwości organów rentowych i organów Państwowej Inspekcji Pracy, które nie mogą się wzajemnie na siebie nakładać czy też krzyżować w jakimkolwiek stopniu.
Należy się przy tym kierować założeniem, że kompetencje tych ostatnich organów mają charakter subsydiarny, pomocniczy i dodatkowy, także względem ich głównych uprawnień wyszczególnionych przecież w odrębnym przepisie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wewnętrzna systematyka ustawowa uzasadnia wniosek, że gdyby było inaczej, analizowana kompetencja byłaby ujęta w kolejnej jednostce redakcyjnej art. 11, nie zaś w osobnym art. 11a.
Zadania organów Państwowej Inspekcji Pracy w odniesieniu do omawianej ewidencji mają wymiar kontrolny w tym sensie, że sprowadzają się do sprawdzenia, czy treść ewidencji odpowiada rzeczywistości, tj. czy figurują w niej wszyscy ci pracownicy, którzy wykonują prace na stanowiskach wymienionych w wykazie prowadzonym zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. W tym zakresie organy te mogą konfrontować ewidencję z wykazem oraz z innymi dokumentami obrazującymi obowiązki pracownicze, np. kartą stanowiskową, a także dokonywać oględzin przestrzeni pracy. Nie są jednak uprawnione do kwalifikowania prac jako wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, czyli do ingerowania w sytuacji, gdy ta kwalifikacja jest przedmiotem sporu, który może być rozstrzygnięty wyłącznie przez organ rentowy, a następnie przez sąd powszechny (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13, LEX nr 1766187).
W świetle powyższych spostrzeżeń wszystkie zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej muszą być uznane za chybione.
Nie można uwzględnić pierwszego zarzutu, odniesionego do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – skądinąd bez wskazania dalszych jednostek redakcyjnych tego ostatniego przepisu, które wskazują różne przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji – w związku z art. 80 i art. 107 K.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji przeprowadził bowiem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, czego wyrazem jest wydany przez niego wyrok. Dalszą kwestią pozostaje, że skarżący z wynikiem tej kontroli się nie zgadza. Niepodobna również uznać, że Sąd nie dostrzegł tego, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy – jak zaakcentowano w ramach drugiego zarzutu kasacyjnego, podnoszącego naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 79 i art. 81 K.p.a. – nie dążyły do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Jest wręcz przeciwnie, gdyż przyjmując trafne stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, Sąd nie wytknął organom, że ich wnikliwe i obszerne ustalenia mające odpowiedzieć na pytanie o to, czy prace wykonywane przez skarżącego odpowiadają warunkom i właściwościom określonym w art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych i w punkcie 14 załącznika nr 2 do tej ustawy, były zbędne, skoro rozstrzygająca dla sprawy była konstatacja, że stanowisko skarżącego nie zostało ujęte w wykazie stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonym zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.
Z tego powodu nie ma żadnego znaczenia to, czy skarżący był zawiadamiany o miejscu i terminie oględzin dokonanych przez inspektora pracy podczas kontroli, niezależnie od tego, że został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania i zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz miał możność przedstawienia swojego stanowiska, co zresztą uczynił. W postępowaniu nie przeprowadzano natomiast dowodów z biegłych czy zeznań świadków, toteż w skardze kasacyjnej całkowicie bezzasadnie podkreślono, iż skarżącemu uniemożliwiono udział w tych czynnościach.
Podobnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedziano poglądu, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą orzekać co do wykazu stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co podniesiono w ramach zarzutu odniesionego do art. 41 ust. 4 i 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Niemniej pogląd taki jest niewątpliwie słuszny w świetle przywołanej uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. Jeżeli pracodawca pominął dane stanowisko pracy w wykazie, to arbitralne rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Pracy w tym przedmiocie naruszyłoby bowiem granice ich właściwości, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organów rentowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 920/14, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wiązałoby się ono wszak z koniecznością dokonania wiążących ustaleń co do tego, czy dana praca odpowiada warunkom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13, LEX nr 1766187). Dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie skonstatował, że fakt, iż wykaz nie obejmuje stanowiska pracy zajmowanego przez skarżącego, ma w sprawie znaczenie przesądzające.
Z tej przyczyny nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z punktem 14 załącznika nr 2 do tej ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do 184 P.p.s.a.