Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1740/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 7 listopada 1990 r. R.K. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z wniosku wynika, że W.K. była właścicielką nieruchomości gruntowej położonej w gminie D. do której przyjeżdżała okresowo na wakacje. Ponadto we wniosku wskazano, że W.K., wraz synem, przyjechała w dniu 30 czerwca 1939 r. z Katowic do majątku G. na wakacje i tam przebywała w dniu wybuchu wojny tj. 1 września 1939 r. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty ewakuacyjnej z dnia 8 stycznia 1945 r. wynika, że przebywała ona na Wileńszczyźnie do 1945 r. Z tego samego dokumentu wynika także jej repatriacja do Warszawy.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia R.K. (następcy prawnemu W.K.) prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania R.K., uchylił powyższą decyzję.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1390/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu odwoławczego i nie odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty, zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r.
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1880/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K., która wstąpiła do sprawy w miejsce R.K.
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1307/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyżej wyrok oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2010 r. Powodem podjętego rozstrzygnięcia była zmiana stanu prawnego spowodowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12, w którym stwierdzono, że stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej ustawa o realizacji prawa do rekompensaty) w zakresie w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpoznaniu odwołania, uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji była jedynie kwestia spełnienia przesłanki miejsca zamieszkania w dniu 1 września 1939 r. przez właściciela pozostawionych nieruchomości. Organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie nie badały spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty.
W związku z tym, celem zachowania zasady dwuinstancyjności, zasadnym było w ocenie organu odwoławczego uchylenie przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania przez Wojewodę. Ocena zgromadzonych dowodów wyłącznie przez Ministra, w sytuacji gdy nie podlegały one analizie przed organem wojewódzkim, pozbawiłaby stronę możliwości skutecznego skorzystania z środków zaskarżania.
Skargę na powyższą decyzję wniosła K.K. zarzucając jej rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 107 § 3 i art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, rażąco naruszono normę zawartą w art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nakazanie przeprowadzenia ponownego badania okoliczności, które były już przedmiotem czynności dowodowych i były znane organom obu instancji. Nadużycie art. 138 § 2 k.p.a. wynika też z pominięcia obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego wbrew ciążącemu na obu organach obowiązkowi wynikającemu z art. 136 k.p.a. oraz braku pełnego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy wynikającemu z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.
Sąd podkreślił, że istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, i wypływa z niej obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Ponieważ organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji poddał rozważaniom jedynie przesłankę zamieszkiwania przez poprzednika prawnego wnioskodawcy na terenie dawnych Kresów Wschodnich Państwa Polskiego w dniu 1 września 1939 r., a ustaliwszy, że nie została ona spełniona, zaniechał dalszego postępowania dowodowego w sprawie, to w pełni uzasadnionym jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ i zbadanie wszystkich przesłanek nabycia prawa do rekompensaty przewidzianych ustawą. Zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania poglądu, że dokonanie tych ustaleń przez Ministra, z pominięciem rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, w sposób ewidentny naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W istocie oznaczałoby to bowiem, że ocena organu odwoławczego ma charakter jednoinstancyjny i nie podlegałaby kontroli. To zaś oznaczałoby pozbawienie strony możliwości skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia oraz prowadziłoby do ograniczenia należnych jej praw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.K. zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przypisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 12 i art. 8 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania, mimo że zaskarżoną decyzję bezpodstawnie oparto na art. 138 § 2 k.p.a., co w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 7 listopada 1990 r. oznaczało rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i merytorycznie załatwić sprawę na podstawie art. 133 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego zastosować art. 136 k.p.a., a ponadto nie powinien powoływać się na opacznie rozumianą zasadę dwuinstancyjności postępowania, jako pretekst do nadużycia instytucji kasacji; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 136 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Minister nie postawił skutecznie organowi pierwszej instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona i nie istniała konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy, w zakresie który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania prawa materialnego zostały już bowiem ustalone. Pozostało tylko dokonać właściwej subsumcji, odpowiedniej do brzmienia art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ostatecznie merytorycznie załatwić sprawę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ ponownie wskazał, że charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z uznaniem za zasadną decyzji organu odwoławczego, mimo iż zdaniem skarżącej decyzja ta wydana została z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Podstawowy zarzut sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii czy organ drugiej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzje Wojewody, czy też stosując ten przepis, zamiast przeprowadzić dodatkowe postępowanie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, naruszył zasadę szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie kwestii naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. pozwoli na ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem aby możliwe było wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o powołany przepis w sprawie spełnione powinny zostać dwie przesłanki: naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten może stanowić podstawę wydania decyzji także, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12).
W niniejszej sprawie wydając decyzję pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki badał jedynie czy spełniona została przesłanka miejsca zamieszkania określona w art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W przepisie tym mowa jest jednak o szeregu innych okoliczności mogących stanowić podstawę do przyznania prawa do rekompensaty przysługującej właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które zostały przez organ pierwszej instancji pominięte w toku prowadzonego postępowania. Ponieważ Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 2 pkt 1 cytowanej ustawy w zakresie w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to w rezultacie nie można uznać za zgodną z prawem decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty opartej właśnie na tej przesłance.
Niezbędnym jest w tej sytuacji zbadanie pozostałych okoliczności określonych w art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Tym samym konieczne jest również przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania pozwalającego na zebranie, zbadanie i ocenę dowodów w tym zakresie, czego dotychczas nie uczynił organ pierwszej instancji.
Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, oraz Minister uchylając decyzję Wojewody, brak przeprowadzenia takiej oceny przez organ pierwszej instancji i wydanie decyzji wyłącznie przez organ odwoławczy, spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi bowiem o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85). Sam fakt, że w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni nie jest wystarczający do uznania, że zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest bowiem, aby każdy z organów przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia.
Chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94).
Ponieważ w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał oceny innych przesłanek określonych w art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, poza okolicznością miejsca zamieszkania, to wydanie decyzji przez organ odwoławczy, nawet gdyby przeprowadził on dodatkowe postępowanie o którym mowa w art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. W pełni uzasadnionym było zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda musi bowiem wyjaśnić zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym nie można uznać za skuteczny zarzut naruszania przez organy art. 138 § 2 k.p.a.
W konsekwencji za bezzasadne należy uznać także pozostałe zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Skoro bowiem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było zgodne z prawem, to nie można zgodzić się z zarzutem że działanie organu naruszyło art. 12 oraz 8 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. i 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za bezzasadne należy także w świetle powyższych rozważań uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4, 133 § 1 i 151 p.p.s.a. Skarga została bowiem słusznie jako niezasadna, oddalona. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, bowiem wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W rezultacie Sąd nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.