Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1765/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 246/11 oddalił skargę J.W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelnik Urzędu Celnego w P., pismem z dnia [...] pażdziernika2010 r. działając na podstawie § 13 Zarządzenia Nr 30 Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym(D. Urz. M. F. Nr 13 z dnia 16 listopada 2009 r., poz. 72), z dniem 22 października 2010 r. odwołał J.W. z funkcji kierującego Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. J.W. uznając wyżej wymienione pismo za decyzję administracyjną złożyła od niej odwołanie do Dyrektora Służby Celnej w P., w którym zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez podanie niewłaściwej podstawy prawnej oraz naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez działanie bez właściwej podstawy prawnej. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu podała, że odwołanie jej z zajmowanego stanowiska nastąpiło bez podania przyczyny, a w dniu 21 października 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego wszczął w stosunku do niej postępowanie wyjaśniające. Ponadto zarzuciła zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej odwołania. W jej ocenie, pełniła ona funkcję kierownika sekcji, które jest stanowiskiem kierowniczym, a zatem jej odwołanie powinno zostać dokonane na wniosek bezpośredniego przełożonego, złożony do kierownika urzędu z zachowaniem drogi służbowej. Wskazała również, iż ww. decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w P., w sprawie odwołania nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza zasady zawarte w K.p.a. Wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach skierowanego przeciwko niej postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedopełnienia obowiązków służbowych oraz niegodnego zachowania się w służbie.

W związku z tym odwołanie jej ze stanowiska było przedwczesne. Sprawa powinna podlegać rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji określonym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Zdaniem J.W. odwołanie jej z funkcji kierującego sekcją stanowi decyzję administracyjną i powinno być rozpatrywane w trybie art. 188 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Na skutek odwołania została przeniesiona ze stanowiska kierowniczego na niższe stanowisko służbowe. W jej ocenie w tej sprawie art. 222 ust. 2 tej ustawy nie ma zastosowania.

Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 K.p.a. Odwołanie J.W. z funkcji kierującego Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. nie podlega procedurze administracyjnej i nie może zostać rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 188 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przepisy K.p.a. w sprawach dotyczących stanowisk służbowych (art. 188 ust. 1 ww. ustawy) stosuje się w przypadku powierzenia funkcjonariuszowi celnemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku oraz w razie przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe (art. 86 ust. 1 oraz w art. 95 ust. 1 i art. 97 ww. ustawy). A zatem tylko w tych przypadkach sprawy związane ze stanowiskami rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie organu przepisy te nie miały w tej sprawie zastosowania.

Dyrektor Izby Celnej w P. wskazał, że J.W. z dniem [...] września 2007 r. została awansowana przez Dyrektora Izby Celnej w P. na stanowisko inspektora celnego. Do dnia 31 grudnia 2010 r. (tj. do czasu określenia stanowiska służbowego w trybie art. 222 ust. 3 cyt. ustawy o Służbie Celnej) pełniła służbę na tym stanowisku z uposażeniem określonym odpowiednio do tego stanowiska. Stosownie do art. 222 ust. 2 tej ustawy zastosowanie w tym zakresie do dnia 31 grudnia 2010r miały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. nr 25, poz. 301 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia21 kwietnia 2000 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 36, poz. 408 ze zm.).

Z zakresów czynności J.W. wynika, że od listopada 2007 r. kierowała Sekcją ogólną i postępowania celnego w Oddziale Celnym w P., a od kwietnia 2009 r. kierowała w tym Oddziale Sekcją Przeznaczeń Celnych, lecz pełnienie powyższej czynności nie wpłynęło na zmianę jej stanowiska. Zakresy czynności oraz dokumentacja dotycząca określenia stopnia służbowego potwierdzają, że J.W. od 1 września 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. pełniła służbę na stanowisku inspektora celnego. Z powyższego wynika, że odwołanie jej z kierującego w/w Sekcją nie miało wpływu na stanowisko służbowe, które pozostało niezmienne.

Poza tym, wskazał, że obowiązujące w dniu odwołania J.W. cyt. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. i cyt. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2000 r. zawierające wykazy stanowisk Służby Celnej, nie zawierały stanowiska "kierującego sekcją". Stanowiska służbowego polegającego na kierowaniu sekcją, nie zawierały również przepisy wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Zdaniem organu z uwagi na fakt, że kierujący sekcją nie jest stanowiskiem służbowym, to nieuzasadnione byłoby uznanie, że pełnienie takiego zadania, jest związane z wykonywaniem zadań na stanowisku kierowniczym. Kierujący sekcją nie jest stanowiskiem służbowym w rozumieniu ustawy o Służbie Celnej i tym samym nie jest stanowiskiem kierowniczym, w związku z czym przy odwołaniu nie obowiązuje tryb przewidziany dla stanowisk kierowniczych. Naczelnik urzędu celnego nie jest więc zobowiązany do zachowania drogi służbowej przy przeprowadzaniu czynności związanych z wyznaczaniem i odwołaniem osób pełniących takie zadanie, nie musi uzasadniać i podawać przyczyn podjętych w tym zakresie rozstrzygnięć.

Jednocześnie zauważył, że obsadzanie i zwalnianie stanowisk kierowniczych nie zawiera się w katalogu spraw, które zgodnie z art. 188 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej podlegają rozpatrzenia w procedurze określonej w przepisach K.p.a., w związku z czym nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 134 w zw. z art. 127 ust. 1 K.p.a. poprzez nieuznanie, że odwołanie jej ze stanowiska jest decyzją administracyjną, mimo, że akt ten zawiera wszystkie elementy decyzji;
2. 2. art. 124 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji mimo wad w sferze uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz nie wskazania właściwej podstawy prawnej;
3. 3. § 8 pkt 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. nr 80, poz. 559) poprzez przyjęcie, że odwołania z funkcji kierującej sekcją nie jest odwołaniem ze stanowiska kierowniczego;
4. 4. art. 222 ust. 2 w zw. z art. 188 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej poprzez ich zastosowanie oraz art. 188 ust. 1 i 5 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że odwołanie skarżącej nie stanowi zmiany stanowiska funkcjonariusza celnego i nie kwalifikuje się do rozpatrywania w trybie art. 188 ust. 1 cyt. ustawy o Służbie Celnej;
5. 5. art. 122 pkt 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że przesłanka "godnego zachowania się w służbie" powinna być interpretowana w przypadku innych niż wyższe stanowisk kierowniczych jako wymóg "nieskazitelności charakteru" a co za tym idzie, że zarzucanie jej naruszenia nie powinno podlegać szczegółowemu uzasadnieniu i wykazaniu w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko funkcjonariuszowi.

W obszernym uzasadnieniu podała, że odwołanie jej ze stanowiska kierującego sekcją jest odwołaniem ze stanowiska kierowniczego i powinno uwzględniać tryb służbowy tj. na wniosek bezpośredniego przełożonego, składany do kierownika urzędu z zachowaniem drogi służbowej. Odwołanie ze stanowiska jest decyzją administracyjną, zaś czynność przeniesienia na niższe stanowisko stanowi sprawę określoną w art. 188 cyt. ustawy o Służbie Celnej i podlega kognicji sądów administracyjnych.

Dyrektor Izby Celnej w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że kierujący sekcją nie jest stanowiskiem służbowym istniejącym w sensie prawnym, stąd nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy dotyczące obsadzania stanowisk służbowych oraz przepisy dotyczące przeniesienia funkcjonariusza celnego na niższe stanowisko służbowe. Natomiast wszczęte wobec skarżącej postępowanie dyscyplinarne, stanowi odrębne postępowanie. Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Celnej organem uprawnionym do powoływania i odwoływania z niższych stanowisk kierowniczych jest kierownik urzędu (art. 27 ust. 11), a zatem stosownie do art. 24 ust.3 zd. 2 – dyrektor izby celnej. Tymczasem w tej sprawie skarżąca przyznała, że odwołanie zostało dokonane przez organ właściwy tj. Naczelnika Urzędu Celnego w P. W ocenie organu skarżąca jednak błędnie przyjęła, że pojęcie "kierownika urzędu" odnosi się do naczelnika urzędu celnego. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 222 ust. 2 tej ustawy o Służbie Celnej, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r., na które powołuje się skarżąca.

Ponadto organ wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2010 r. przedstawiono skarżącej propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, którą przyjęła i od 1 stycznia 2011 r. pełni służbę na stanowisku Młodszego Eksperta Służby Celnej, które należy do kategorii stanowisk eksperckich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 134 K.p.a.. Podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że skarżącej od aktu odwołania jej ze stanowiska kierującej Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. nie przysługuje środek zaskarżenia z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Akt ten nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 K.p.a. i nie podlega procedurze administracyjnej. W konsekwencji złożone przez nią odwołanie podlega rozpatrzeniu i zakończeniu w trybie art. 134 K.p.a. Odwołując się do treści art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) wskazał, do spraw rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej zalicza się przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych oraz zwolnienie ze służby. Odwołanie skarżącej z funkcji kierującej Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. nie podlega zatem rozstrzygnięciu w formie decyzji, o której mowa w tym przepisie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie bez znaczenia jest okoliczność, czy funkcja kierującej Sekcją Przeznaczeń Celnych jest stanowiskiem kierowniczym, gdyż art. 188 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa przedmiot spraw podlegających rozpoznaniu w oparciu o przepisy K.p.a. A zatem, jeżeli odwołanie skarżącej z funkcji kierującej Sekcją Przeznaczeń Celnych nie miało cech przeniesienia, zwolnienia ze służby, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, to brak jest podstaw do przyjęcia decyzyjnego charakteru tego aktu. Odwołanie skarżącej nie stanowiło, ani powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, ani też przeniesienia na niższe stanowisko, gdyż niezmiennie pełniła ona stanowisko inspektora celnego.

W świetle wyroku NSA z dnia 26 lutego 2009 r. I OSK 502/08 odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej. Z powyższych względów, jako nietrafne ocenił również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1, § 2 i § 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał także zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia art. 222 ust. 2 w zw. z art. 188 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Wyjaśnił, że art. 188 tej ustawy reguluje rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, a wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, czy też funkcję kierowniczą. Z tego powodu uznał, że art. 188 powołanej ustawy o Służbie Celnej nie obejmuje swoim zakresem spraw, jakie mogą wyniknąć na tle przepisów przejściowych do ustawy m.in. art. 222 zawartego w Rozdziale 14 - Przepisy przejściowe. Przepisy art. 222 i następne, zawarte w rozdziale - Przepisy przejściowe zawierają natomiast regulację zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy, stanowisk i uposażeń.

Ustawodawca w tych przepisach przejściowych przewidział ramy czasowe tej transformacji oraz reguły oznaczania korpusu, w którym dany funkcjonariusz ma uzyskać stopień służbowy. Wyczerpującą ocenę relacji między przepisami przejściowymi, a art. 188 i 189 ustawy o Służbie Celnej przeprowadził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 8 czerwca 2010 r. II PZP5/10 OSNP 2010/23-24/279 wskazując, że dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że nie ma w nich równorzędnych podmiotów - przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego związaną z jego dyspozycyjnością.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie odnosi się do zarzutu naruszenia art. 122 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej, gdyż zarzut ten podlega rozpoznaniu w postępowaniu dyscyplinarnym.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.W. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.
2. - § 8 pkt. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 80, poz. 559) w zw. z art. 222 ust. 2 w zw. z art. 188 ust. 5 oraz art. 188 ust. 1 i 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie ma znaczenia, czy odwołanie z funkcji kierującej sekcją nie stanowi odwołania ze stanowiska kierowniczego w rozumieniu tych przepisów i czy odwołanie skarżącej ze stanowiska kierującej sekcją nie stanowi zmiany stanowiska funkcjonariusza celnego, a zatem nie kwalifikuje się do rozpatrywania w trybie art. 188 ust. 1 tej ustawy;
3. - art. 188 ust 1, 2 i 3 cyt. ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 5 Kodeksu pracy poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uregulowanie określonej administracyjnej drogi odwoławczej w przepisach ustawy stanowi przesłankę na rzecz określania przez ten przepis materialnoprawnej zasadności wskazywanych w nim aktów i brak możliwości stosowania pozostałych przepisów ustawy.
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
5. - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż zakwalifikowanie przez organ aktu odwołującego skarżącą z funkcji kierującej sekcją dokonane zostało z naruszeniem art. 127 ust. 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a. poprzez brak ich zastosowania mimo zawierania przez ten akt wszelkich przedmiotowych elementów decyzji podczas, gdy uwzględnienie tych braków powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania;
6. - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i w zw. z art. 122 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej poprzez niezastosowanie tego ostatniego przepisu podczas, gdy ocena zastosowania tego przepisu przez organ dokonana przez Sąd była niezbędna dla zbadania merytorycznej zasadności twierdzeń odnoszących się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które podlegały rozpatrzeniu przez Sąd, a jego brak doprowadził do braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że odwołanie z funkcji kierującego sekcją jest odwołaniem ze stanowiska kierowniczego i powinno uwzględniać przewidziany tryb służbowy. Za nieprawidłowe uznała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bez znaczenia jest kwestia, czy odwołanie jej z funkcji było odwołaniem ze stanowiska kierowniczego, gdyż w świetle przepisów cyt. ustawy o Służbie Celnej akt ten nie podlegał zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji.

Wskazała, że art. 188 ust. 1, 2 i 3 omawianej ustawy o Służbie Celnej odnoszą się do określonych kategorii przesunięć na stanowiskach. A zatem dopiero uznanie, że określony akt nie spełnia wymagań wskazanych tymi przepisami pozwala na zakwalifikowanie go bądź nie do administracyjnego toku zaskarżenia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł roli tych przepisów i nie odniósł się do wskazywanego przez nią naruszenia ich przez organ. Zaaprobował stwierdzenie organu, że stanowisko kierującego sekcją nie jest stanowiskiem służbowym. Natomiast nie zbadał, czy stanowisko kierującej sekcją nie jest stanowiskiem kierowniczym i nie ocenił jej argumentacji dotyczącej zastosowania art. 222 ust. 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem, skarżącej skoro organ w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności odwołania uznał, że stanowisko kierującej sekcją nie jest stanowiskiem służbowym, to powinien był zastosować przepisy cyt. ustawy o Służbie Celnej, w tym też wydane na podstawie art. 113 tej ustawy – rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych.

Załącznik nr 1 do tego rozporządzenia określa "Wykaz stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz wymagane kwalifikacje do zajmowania stanowisk służbowych". Wśród powołanych tam stanowisk kierowniczych nie ma kierującego sekcją. Jednak § 8 tego rozporządzenia wskazuje, że zmiana na stanowisku służbowym odbywa się przez odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych, a zmiana ta następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego, składany do kierownika urzędu, z zachowaniem drogi służbowej. Powstaje zatem pytanie w jakim stosunku pozostaje regulacja § 8 rozporządzenia do brzmienia art. 26 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wskazującego enumeratywnie "wyższe stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych" oraz w ust. 2 podającego, że "stanowiska, które wiążą się ze zwierzchnictwem służbowym są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych." Podkreśliła, że przepisy te nie definiują pojęcia: "stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych".

Uprawnia to do przyjęcia, że o kierowniczym charakterze stanowiska będzie decydowało zwierzchnictwo służbowe. Odwołując się do art. 23 ust. 3 i 4, art. 26 i art. 27 ust. 11 powołanej ustawy stwierdziła, że w przypadkach, w których obowiązujące przepisy rangi podustawowej wymagają powołania czy odwołania ze stanowiska wyraźnie nie określonego jako (inne niż wyższe) kierownicze i zastrzegają dokonanie tego aktu do kompetencji kierownika urzędu, powinno to być traktowane jako odwołanie ze stanowiska kierowniczego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej tak powinno być w tej sprawie. Skoro organ zastosował § 13 ust. 5 Zarządzenia Nr 30 Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. (Dz. Urz. M.F. Nr 13 z dnia 16.11.2009 r., poz. 72 ze zm.) w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym, który stanowi, że "referatami i oddziałami celnymi kierują wyznaczeni kierownicy, a sekcją osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu".

Przepis ten podaje tryb wyznaczenia, nie zaś odwoływania. Jeżeli zatem jedynym trybem odwoływania ze stanowiska (które nie jest stricte stanowiskiem służbowym) określonym obecnie w przepisach, jest odwoływanie na wniosek bezpośredniego przełożonego w sposób podany w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 80, poz. 559), to powinien on zostać zastosowany w niniejszej sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 188 ust 1, 2 i 3 cyt. ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 5 Kodeksu pracy skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwość uznania odwołania z funkcji kierującej sekcją jako decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 188 ust. 1 tej ustawy. Wskazała, że poprzednio obowiązujące przepisy (art. 17 ust. 12 i 13) kwalifikowały powołanie na dane stanowisko - także kierującego sekcją - które wiąże się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, jako czynność, do której stosować należy odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego, czyli przepisy dotyczące tzw. wyższych stanowisk kierowniczych. Obecnie w przepisach brak jest wyraźnego zróżnicowania wyższych i pozostałych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.

Przepisy te stanowią doprecyzowanie przewidzianego w art. 113 ust. 3 tej ustawy obowiązku określenia m.in. trybu dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, które to są ujmowane osobno od awansu, zaś te czynności stanowią sprawy bezpośrednio wymienione w art. 188 tej ustawy. Obecnie jednolicie przesłanki odwołania i tryb określa § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 80,poz. 559). Nie można zatem mówić o istniejącej w poprzednim stanie prawnym rozbieżności w wykładni sformułowań "przeniesienie", "wyznaczenie", "zmiana stanowiska służbowego", co powala przyjąć, że każda zmiana na stanowisku (służbowym) (inna niż awans), w tym także odwołanie z poprzedniego stanowiska, zatem wyznaczenie nowego będzie przeniesieniem na nowe stanowisko w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o Służbie Celnej i powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreśliła, że art. 188 ust. 1 tej ustawy nie dotyczy literalnie jedynie "stanowisk służbowych", wskazujących też kategorię "przeniesienia na niższe stanowisko". Oznacza to, że przepis ten będzie stosowany w sytuacjach normowanych przez art. 86 ust. 1 oraz 95 ust. 1 i art. 97 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Potwierdzenie tej interpretacji stanowi także obecne w innych ustawach szczególnych regulujących status funkcjonariuszy niejednolite traktowanie pojęć "zmiany stanowiska", "przeniesienia na inne stanowisko", "obniżenia stopnia", "powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku". Brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tych przepisów i niezauważenie potrzeby zmieniającej się wykładni pojęć "zmiany stanowiska służbowego" i "przeniesienia na inne stanowisko", a ponadto brak rozważenia wzajemnego stosunku w przepisach tej ustawy i rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie, pozwala na zakwestionowanie stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącej w sprawie nie rozważono, czy nie zachodzi przesłanka z art. 188 ust. 1 tej ustawy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zarzuciła, iż Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 127 ust. 1 oraz art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a. pomimo, iż akt o odwołaniu jej z funkcji kierującego Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. zawierał wszelkie przedmiotowe elementy decyzji.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt1 lit c P.p.s.a. i w zw. z art. 122 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej zarzuciła, iż ocena zastosowania przez organ tego ostatniego przepisu była niezbędna dla zbadania zasadności wniesionej w tej sprawie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W związku z powyższym rola Sądu drugiej instancji ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie dotyczyły one obydwu podstaw kasacyjnych, to jednak w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Istota pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia - § 8 pkt. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 80, poz. 559) w zw. z art. 222 ust. 2 w zw.

z art. 188 ust. 5 oraz art. 188 ust. 1 i 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej przez ich niezastosowanie sprowadza się do wyjaśnienia, czy odwołanie J.W. z dniem 22 października 2010r. z funkcji kierującego Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. nie stanowi odwołania ze stanowiska kierowniczego i nie stanowi zmiany stanowiska służbowego, a związku z tym nie kwalifikuje się do rozpatrywania w drodze przepisów powołanej ustawy, w tym art.188 ust 1 tej ustawy.

Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, a zatem zarzut naruszenia w/w przepisów tego rozporządzenia ocenić należy jako nieskuteczny.

W świetle art. 222 ust. 2 omawianej ustawy w dniu odwołania skarżącej tj. w dniu 22 października 2010 r. obowiązywały bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Finansów dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. Nr.25 poz 301 ze zm.), które w załączniku Nr 1 zawierały tabele stanowisk służbowych oraz wymaganych kwalifikacji do ich zajmowania. W pkt. II l.p. 1- 17 załącznika wymieniono stanowiska występujące w izbach celnych i urzędach celnych w tym zajmowane przez skarżącą stanowisko inspektora celnego. W wykazie tym nie wyszczególniono stanowiska kierującego sekcją. Fakt nie istnienia w sensie prawnym takiego stanowiska potwierdza również regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2000 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego(Dz.U.

Nr.36 poz. 408 ze zm.), w którym nie przewidziano stawek uposażenia zasadniczego dla takiego zadania. Także przepisy wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie określiły stanowiska polegającego na kierowaniu sekcją. Oznacza to, że skoro kierujący sekcją nie jest stanowiskiem służbowym to nie może być ono rozważane w kategoriach stanowiska kierowniczego, a przy odwołaniu nie obowiązuje tryb dotyczący tego stanowiska.

Bez znaczenia jest natomiast okoliczność, że zadanie to wiąże się z podporządkowaniem służbowym, gdyż istotną różnicę stanowi tryb obsadzania stanowisk kierowniczych. W izbach celnych oraz w podległych jej urzędach i oddziałach celnych w tym zakresie właściwy jest dyrektor izby celnej (art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. jak i art. 27 ust. 11 ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r.).

Także analiza zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. 2009 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (D.Urz. M.F. Nr 13 z dnia 16 listopada 2009 r., poz.

72) wskazuje na różnice pomiędzy stanowiskami kierowniczymi, a kierującym sekcją. W § 13 ust. 5 cyt. zarządzenia podano, że referatami i oddziałami kierują wyznaczeni kierownicy, a sekcją osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu celnego, czyli organ nie posiadający kompetencji w przedmiocie obsadzania stanowisk służbowych, w tym stanowisk kierowniczych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że odwołanie skarżącej z kierującej Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. nie było odwołaniem ze stanowiska kierowniczego, nie stanowiło zmiany stanowiska polegającej na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, czy też powierzenie obowiązków na innym stanowisku. Nie mieściło się ono również w katalogu spraw podlegających rozpoznaniu w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.(art. 188 omawianej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009r.) i nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia skarżącej nie przysługiwało zatem odwołanie.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów przez ich niezastosowanie uznać należy za nietrafny. Podobnie ocenić należy kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 188 ust. 1, 2, 3 omawianej ustawy. Jak wyżej wykazano przepis ten nie miał w sprawie zastosowania w związku z czym zarzut jego błędnej wykładni nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Jak wskazano wyżej, kwestia nieuznania odwołania skarżącej z kierującego Sekcją Przeznaczeń Celnych w Oddziale Celnym w P. dotyczyła subsumcji i wykładni przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a. i w zw. z art. 122 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że funkcjonariusz jest obowiązany godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią. Kwestia ta nie podlegała bowiem ocenie w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż zarzut ten może być rozważany w odrębnym postępowaniu dyscyplinarnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).