Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 83/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia (...) października 2007 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) stycznia 2007 r., nr (...) odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. S.(aktualnie ul. S.), z nieruchomości objętej hip. nr (...) cz. i KW nr (...), oznaczoną w ewidencji gruntów jako część działki nr (...), zajętą pod drogę.
Z uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. odmówił ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość zajętą pod drogę stwierdzając, że w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) roszczenie nie przysługuje.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. S. - spadkobierczyni dawnych właścicieli nieruchomości, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki uznał stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy za prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem przysługującym dotychczasowemu właścicielowi.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy Delegatury w Dzielnicy Wola z dnia (...) lipca 2006 r. wynika, iż nieruchomość oznaczona dawniej adresem ul. S., stanowi obecnie część działki nr (...) z obrębu (...) i część działki nr (...) z obrębu (...). W dniu 31 grudnia 1998 r., tj. w dacie obowiązującej przy ustalaniu odszkodowania, jako właściciel nieruchomości stanowiącej część działki nr (...), w ewidencji gruntów i budynków figurował Skarb Państwa, a władający Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, jako właściciel działki nr (...) z obrębu (...)figurował Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Właścicielem części działki ewid. nr (...) z obrębu (...) (KW nr (...)) jest Miasto Stołeczne Warszawa, a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "M. ".
Organ odwoławczy zaznaczył, że podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż powyższa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Stosownie do art. 1 tego dekretu grunty będące w granicach miasta Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy, a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stały się własnością Skarbu Państwa.
Wobec powyższego żądanie przez wnioskodawcę ustalenia odszkodowania za omawianą nieruchomość nie może być uznane za zasadne. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę, skoro właścicielką tego gruntu nie była wnioskodawczyni, lecz Skarb Państwa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. S., A.M. J. G. M. K., przy czym skarga A. M., J. G. i M. K. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 7 lutego 2008 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego, podważająca prawo do ubiegania się o odszkodowanie za przejęcie pod drogę nieruchomości jest "nieprawna i niemoralna". W piśmie z dnia 12 września 2008 r., stanowiącym uzupełnienie skargi zaznaczono, że w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej za dokument taki nie może być uznane powoływane przez Wojewodę Mazowieckiego pismo z dnia 18 lipca 2006 r., ani też wypis z ewidencji gruntów z 2006 r. Dokumenty te nie potwierdzają stanu własności na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżąca podkreśliła, że własności Skarbu Państwa nie ujawniono w księdze wieczystej nieruchomości. W jej ocenie stan własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. powinien być wykazany wyłącznie na podstawie wypisu z księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów sporządzonych przed tym dniem.
Dokumentem świadczącym o pozbawieniu byłych właścicieli prawa własności nieruchomości nie jest również dekret z dnia 26 października 1945 r. Skarżąca zaznaczyła, że dekret miał charakter jednoznacznie odszkodowawczy, jej rodzina zaś, mimo wieloletnich starań żadnego odszkodowania nie uzyskała. Skoro przejęcia za odszkodowaniem nie było to - zdaniem skarżącej - prawo własności nieruchomości nie uległo zmianie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jednoznacznie wynika, że odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r.
Przedmiotowa nieruchomość położona w Warszawie przy ul. S. (aktualnie ul. S.), objęta hip. nr (...) cz. i KW nr (...) której dotyczył wniosek o przyznanie odszkodowania, podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Okoliczności powyższej nie kwestionuje również sama skarżąca. Stosownie do treści art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem wejścia w życie dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie - co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów - część przedmiotowej nieruchomości stanowi własność Skarbu Państwa, a część własność Miasta Stołecznego Warszawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji oczywistym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r., będąca przedmiotem wniosku nieruchomość nie stanowiła własności wnioskodawczyni L. S., natomiast powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania na wniosek osoby nie legitymującej się tytułem własności do nieruchomości.
Dodatkowo - odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących braku dokumentów potwierdzających pozbawienie byłych właścicieli prawa własności nieruchomości Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie było konieczności stwierdzania nabycia prawa własności gruntu przez gminę m.st. Warszawy w drodze odrębnego aktu (orzeczenia, decyzji). Przepis art. 2 dekretu jednoznacznie wskazywał, że dekret stanowi podstawę do przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy tytułu własności do gruntów. Nabycie prawa własności do gruntów warszawskich następowało więc z mocy samego prawa (z mocy dekretu).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. S. zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z:
- a) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w granicach zaskarżenia, a nie jak nakazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach danej sprawy i pominięcie w związku z tym istotnego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., jakie miało miejsce przy wydaniu decyzji z dnia (...) października 2007r. polegającego na braku oznaczenia stron tej decyzji,
- b) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w granicach zaskarżenia, a nie jak nakazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. w granicach danej sprawy i pominięcie w związku z tym istotnego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., jakie miało miejsce przy wydaniu decyzji z dnia (...) października 2007r., polegającego na braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji oraz subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowaną normę prawną, naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art: 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie z uwagi na wady, jakimi obarczone jest uzasadnienie decyzji z dnia (...) października 2007r. koniecznym było jej uchylenie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:
- a) art. 107 § 1 K.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, pomimo, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzje dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na brak w tej decyzji oznaczenia stron oraz uzasadnienia prawnego i subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowaną normę prawną, art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji nie w skazanie i nie wyjaśnianie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą", poprzez uznanie, że użyte w tym przepisie pojecie właściciela oznacza aktualnego dysponenta prawa własności, a nie dysponenta poprzedniego, który poniósł szkodę, i któremu z mocy tej ustawy przysługuje odszkodowanie.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji pominął istotną wadę, jaką obarczona jest decyzja z dnia (...) października 2007r. Decyzja ta nie zawiera bowiem oznaczenia stron postępowania, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., a zatem stanowi o istotnej wadzie tej decyzji, która gdyby została wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji doprowadziłaby do wniosku, iż istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższy zarzut rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji niniejszej sprawy jedynie w granicach zaskarżenia, a nie w granicach sprawy znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2008r., w którym Sąd I instancji odniósł się jedynie do przywołania treści art. 73 ustawy o zmianach oraz stwierdzenia, iż skarżąca nie była na dzień 31 grudnia 1998r. właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy S. 61 (aktualnie S. 21), co skutkuje brakiem podstaw do przyznania spadkobiercom małżonków K. odszkodowania.
Powyższe twierdzenia Sądu instancji nie są poparte jakimikolwiek ustaleniami, przywołaniami ustaleń stanu faktycznego. Żaden z fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje aby Sąd pierwszej instancji dokonał badania zaskarżonej decyzji pod kątem formalnych wymogów, jakie stawia uzasadnieniu decyzji K.p.a.
W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii wadliwości uzasadnienia decyzji organu II instancji. Sąd ten miał obowiązek dokonał badania legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a więc również pod kątem zgodności z brzmieniem art. 107 § 3 K.p.a.. Sąd winien zatem zbadać, czy decyzja z dnia 10 października 2007r. zawiera wymagane przepisami prawa prawidłowe uzasadnienie prawne oraz, czy organ administracji dokonał subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowana w sprawie normę prawną. Dla wykazania, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia skarżąca wskazała, że w sytuacji, kiedy organ II instancji uznał, iż L. S. nie przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, to w uzasadnieniu decyzji winien wykazać, że przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu nie zostały przez ww. wymienioną spełnione.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji winien zatem wyjaśnić zastosowany w niniejszej sprawie przepis prawa, tj. art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., posługując się powszechnie przyjętą wykładnią tego przepisu. Organ II instancji winien był wykazać w zaskarżonej decyzji, skoro uznał, że skarżąca nie ma prawa ubiegać się o odszkodowanie, ponieważ nie jest właścicielem gruntu, z jakich przepisów prawa wynika takie twierdzenie. Samo powołanie treści przepisu prawa bez dokonania jego wykładni zdaniem skarżącej nie może zostać uznane za prawidłowe uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 ustawy reformującej administrację publiczną skarżąca podniosła, iż kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest rozważenie jakiego kręgu podmiotów dotyczy art. 73 ust. 4, w szczególności czy może on mieć zastosowanie do osób znajdujących się w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, jak ona. Problem związany jest zatem z wykładnią art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, w tym w szczególności terminu właściciel, za pomocą którego ustawodawca krąg ten wyznaczył. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z brzmieniem art. 73 ust 4 powołanej ustawy odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W dniu 1 stycznia 2001 r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działki zajętej pod drogę był już Skarb Państwa. Okoliczność ta, przy językowym podejściu, zmusza do przyjęcia, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa, albowiem temu podmiotowi przysługuje prawo własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ustawodawca uregulował stany faktyczne powstałe na skutek zajęcia, w różnym czasie, bez wywłaszczenia, gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, a od dnia 27 maja 1990 r. również gruntów nie stanowiących własności gminy, pod drogi publiczne. Powołany przepis stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie własności stwierdza właściwy wojewoda w drodze decyzji, która stanowi podstawę ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Gwarancją zadośćuczynienia interesom właściciela jest odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustalenie odszkodowania następuje na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Skarżąca we wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r. wystąpiła o przyznanie jej odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej zajęty pod drogę publiczną. Podstawę prawną w oparciu, o którą przyznawane są odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne stanowił wymieniony na wstępie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z przepisu tego wynika wprost, że o odszkodowanie może ubiegać się osoba, która wykaże tytuł własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodzi swe prawa do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S. z faktu, iż w jej ocenie przedmiotowa nieruchomość nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa i w związku z tym nie przestała ona być jej prawnym właścicielem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy stała się własnością Gminy miasta Stołecznego Warszawa.
Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) grunty te stały się własnością Skarbu Państwa. Na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła w części własność Skarbu Państwa (we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie) oraz własność Miasta Stołecznego Warszawy (w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej "M. "). Skoro więc przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w tej dacie własności skarżącej, to nie ma do niej zastosowania przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 omawianej ustawy jest nieuzasadniony.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 K.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż samo wskazanie stron postępowania w zaskarżonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 §1 K.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości, co do ustalenia kręgu stron postępowania. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem treść decyzji nie pozostawia wątpliwości co do ustalenia, kto jest stroną postępowania. Niewątpliwie w sytuacji, gdy decyzja orzeka o obowiązku konkretnego zachowania się, to powinna w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać osobę, którą dany obowiązek obciąża, aby umożliwić ewentualną egzekucję obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 1418/07).
W tej konkretnej sytuacji sposób wskazania stron postępowania w zaskarżonej decyzji należało zatem uznać za całkowicie wystarczający. Powyższy zarzut w kontekście wadliwości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2007 r. także nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu, gdyż decyzja ta zawiera wszystkie wymagane przez powyższy przepis elementy i jej uzasadnienie w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na motywy zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska. Również uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom z art. 141 §4 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd ten był zobligowany oddalić skargę skarżącej na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.