Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 74/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Wójt Gminy O. ustalił E. P. opłatę adiacencką w kwocie 11232 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, oznaczonej nr geodezyjnym [...], o powierzchni 16029 m2 oraz [...] o powierzchni 22794 m2, położonych w miejscowości K.. Organ powołał się na przepisy art. 98a i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Decyzja ta została doręczona E. P. w dniu 22 października 2012 r. Zawierała prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania.
E. P. złożyła odwołanie od doręczonej decyzji. Odwołanie to opatrzyła datą "4.11.2012 r.". Stwierdziła, że wnosi odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie za pośrednictwem Wójta Gminy O. i złożyła je w Urzędzie Gminy w O. w dniu 12 listopada 2012 r. W odwołaniu wniosła o zwolnienie jej z opłat lub zmniejszenie tych opłat. Podniosła dwa argumenty mające uzasadnić prośbę: fakt, że jako jedna z niewielu osób przekazała nieodpłatnie na poszerzenie drogi gminnej dwie działki oraz to, że działka nr 16 znajduje się na obszarze P. Parku Krajobrazowego oraz P. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W treści odwołania nie zawarła żadnych stwierdzeń ani wniosków dotyczących terminu wniesienia odwołania. Do odwołania dołączyła natomiast zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza rodzinnego, w dniu 8 listopada 2012 r., zawierające rozpoznanie: "chora od 5 do 12.11.2012".
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium powołało się na art. 58 § 1 i 2 oraz art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się (za pośrednictwem organu, który wydał decyzję) w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jest to termin ustawowy, wiąże zatem zarówno organy administracji publicznej jak i uczestników postępowania. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą go przedłużać ani skracać, a czynność strony dokonana z uchybieniem terminu jest bezskuteczna. Jeżeli uchybienie terminu spowodowane było brakiem winy po stronie zainteresowanego, ustawodawca dla uchronienia strony przed ujemnymi skutkami procesowymi przewidział w art. 58 § 1 K.p.a. instytucję przywrócenia terminu do dokonania czynności, której nie dokonano w ustawowym terminie.
Warunkiem jest jednak wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu i uprawdopodobnienie braku winy po stronie zainteresowanego. Prośbę o przywrócenie terminu można złożyć w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ odwoławczy ustalił, że odwołanie zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który kończył się w dniu 5 listopada 2012 r. Organ stwierdził, że składając odwołanie, odwołująca się nie wniosła prośby o przywrócenie uchybionego terminu.
E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., które miało istotny wpływ na treść postanowienia, polegające na zaniechaniu Wójta Gminy O. i niepouczeniu skarżącej o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w przypadku złożenia go po upływie przeznaczonego do tego terminu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jego rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego postępowania na skutek ograniczonego pouczenia o przysługujących jej prawach i obowiązkach.
W ocenie skarżącej, obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, w jakiej dacie zamiarem skarżącej było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Skoro zaś nastąpiło to po upływie tego terminu, to należało wyjaśnić, czy uchybienie było z przyczyn zawinionych, czy niezawinionych przez stronę. Jej zdaniem, brak stosowanego pouczenia o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z samym odwołaniem stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wskazała również, że od kilku lat leczy się psychiatrycznie. Jest to choroba nawracająca co pewien okres. Ujawniła się na początku listopada 2012 r. Choroba objawia się załamaniem, apatią, zniechęceniem do życia oraz silnymi wymiotami, co uniemożliwia skarżącej jakiekolwiek funkcjonowanie i świadome podejmowanie decyzji.
Zawsze wówczas konieczne jest pobieranie leków psychotropowych. Nie była więc w stanie złożyć odwołania w terminie. Złożyła je dopiero, gdy stan zdrowia poprawił się na tyle, że była w stanie rozeznać się w swojej sytuacji i podjąć jakiekolwiek działanie.
W piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. skarżąca podniosła, że uchybienie terminu spowodowane było również trudną sytuacją życiową w tamtym czasie. Opiekuje się matką, która jest osobą niepełnosprawną. Nadto, było prowadzone postępowanie przygotowawcze o przestępstwo lichwy, gdzie występowała jako osoba pokrzywdzona. Bardzo się denerwowała tą sprawą, bo była zastraszona i jest zastraszona w dalszym ciągu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. podnosząc, że nie sposób jest skatalogować czynności, które uprawdopodobnią brak winy w uchybieniu terminu, bądź tych, które wskazują na winę strony, okoliczności te każdorazowo muszą być ocenione indywidualnie przez organ administracji. Wskazał, że prawo do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika wprost z przepisów ustawy. Zatem fakt braku pouczenia przez organ o takiej możliwości nie stanowi przesłanki do uznania braku winy zainteresowanej w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania. Nie jest bowiem obowiązkiem organu informowanie o przysługującym uprawnieniu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Organ podkreślił również, że ewentualne przywrócenie terminu od dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 K.p.a. W ocenie Sądu, nie oznacza to, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, prowadzi do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. Przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 K.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 K.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. K.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią. Jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony, co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków.
Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 K.p.a.).
Za okoliczność bezsporną Sąd uznał wniesienie przez skarżącą odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżąca nie kwestionuje. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 22 października 2012 r., co skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął z dniem 5 listopada 2012 r. Natomiast skarżąca odwołanie wniosła dopiero w dniu 12 listopada 2012 r. (data prezentaty organu na odwołaniu), a więc z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania.
Sąd zauważył, że do odwołania skarżąca dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 8 listopada 2012 r. stwierdzające, że w okresie od dnia 5 listopada 2012 r. do dnia 12 listopada 2012 r. chorowała. Zwrócił uwagę, że okres choroby obejmował również okres w którym upływał termin do wniesienia odwołania. Sąd skonstatował, że pomimo załączenia do wniosku zaświadczenia lekarskiego organ bez żadnej refleksji wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie starając się w żądnym stopniu wyjaśnić na jaką okoliczność i w jakim celu skarżąca załączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie o chorobie obejmującej również okres do wniesienia odwołania.
Tymczasem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując wstępnego badania odwołania organ - mając na względzie, iż do odwołania załączono zaświadczenie lekarskie - powinien w razie wątpliwości wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy zaświadczenie lekarskie składa w celu przywrócenia terminu, czy dotyczyć ono ma meritum sprawy. Ponadto organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 K.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Sąd uznał, że na skutek braku poinformowania skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązkom z art. 9 zd. 2 K.p.a. na szkodę skarżącej.
Sad wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienia na jaką okoliczność i w jakim celu załączyła ona do odwołania zaświadczenie lekarskie pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 K.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia
Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego.
Zaskarżyło wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako K.p.a.), przez błędne przyjęcie, że w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu przez samo załączenie do odwołania dokumentu świadczącego o chorobie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy ma obowiązek pouczyć stronę o treści art. 58 K.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 9 zdanie 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), przez błędne przyjęcie, że na skutek braku poinformowania skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązkom wynikającym z tej normy na szkodę skarżącej, a w konsekwencji naruszenie art. 151 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 23 listopada 2012 r. w sytuacji, gdy skarga na to postanowienie podlegała oddaleniu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe wniosło:
- 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
- 2) o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.
Zasady ogólne procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego są normami prawnymi obowiązującymi na równi z innymi przepisami procedury. Ich naruszenie powoduje wadliwość decyzji administracyjnej. Relacja zasad ogólnych do norm szczegółowych poszczególnych instytucji proceduralnych jest m.in. taka, że zasady są realizowane poprzez istniejące instytucje. Wszystkie te instytucje mogą być traktowane jako szczegółowy przejaw (konkretyzacja) zasad ogólnych. Zasady mogą także służyć do wypełniania ewentualnych luk w uregulowaniach szczegółowych (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 34-35).
Ta ostatnia funkcja ma szczególne znaczenie, gdy norma szczegółowa nie jest wystarczająco kazuistyczna i nie obejmuje wszelkich przypadków mających związek z jej ewentualnym zastosowaniem. Sytuacje takie nie należą do rzadkości, gdyż regulacje w pełni kazuistyczne, nawet w prawie procesowym, nie są ani możliwe, ani pożądane. Wówczas powinien mieć miejsce proces współzastosowania zasady ogólnej i normy szczegółowej oraz odczytania sensu instytucji procesowej poprzez brzmienie i cel zasady ogólnej.
Powyższe uwagi można odnieść do kontrowersji zaistniałej w niniejszej sprawie, a dotyczącej obowiązków organu odwoławczego związanych z wniesieniem odwołania z uchybieniem terminu. O ile nie zostanie złożony wniosek o przywrócenie terminu, obowiązkiem organu jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 zdanie pierwsze K.p.a.). Przepis art. 58 § 1 K.p.a. stanowi przecież, że przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego. Niewątpliwie, przepisy art. 58 § 1-3 K.p.a. nie ustanawiają także obowiązku pouczenia strony składającej odwołanie z uchybieniem terminu o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu.
Hipotezy art. 58 § 1 i 2 K.p.a. nie obejmują także sytuacji, w której strona, jednocześnie z odwołaniem wniesionym z uchybieniem terminu podejmuje czynność procesową inną, niż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale w sposób niebudzący wątpliwości związaną jedynie z niezachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Taką czynnością jest dołączenie do odwołania załącznika w postaci zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby wnoszącej odwołanie, które nie odnosi się do meritum sprawy, ale mogłoby mieć znaczenie w razie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Złożenie takiego załącznika powoduje przecież, że staje się on częścią pisma procesowego, wzbogacając jego treść. Organ nie powinien ignorować tej czynności i zachowywać się tak, jakby strona złożyła jedynie odwołanie z uchybieniem terminu. Konieczne jest wówczas uzyskanie od strony wyjaśnienia, jakie jest procesowe znaczenie dokonanej czynności, tzn. w jakim celu dołączyła do pisma zaświadczenie lekarskie.
Jednocześnie, z uwagi na obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a., organ powinien poinformować odwołującego się, na wypadek gdyby zamierzał on w ten sposób uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, o wymogach formalnych wniosku o przywrócenie terminu.
Z powyższych uwag nie wynika zatem, jak podniesiono w pierwszym zarzucie kasacji, że samo złożenie zaświadczenia lekarskiego świadczącego o chorobie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania wywołuje obowiązek pouczenia o treści art. 58 K.p.a. W pierwszym rzędzie obowiązkiem organu jest ustalenie procesowego znaczenia jakie strona wiąże ze złożeniem zaświadczenia. Należy ustalić rzeczywistą treść żądania zawartego w podaniu zawierającym analizowany załącznik. Ustalenie tej treści wiąże się nieodłącznie z oceną każdego podania (art. 63 § 1 K.p.a.). Jak już wyżej wskazano, przedwczesne było zakwalifikowanie tego podania jako wyłącznie odwołania. Z wezwaniem do wyjaśnienia przez stronę znaczenia czynności polegającej na dołączeniu zaświadczenia lekarskiego wiąże się natomiast obowiązek informacyjny organu z art. 9 K.p.a.
Rzecz jasna na etapie oceny kasacyjnej zastosowania przez organ przepisów art. 9 K.p.a. nie można abstrahować od tego, ze Sąd pierwszej instancji dysponował dokumentami medycznymi dotyczącymi skarżącej w wymiarze szerszym, niż organ odwoławczy. Co prawda Sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego z chwili wydania zaskarżonego aktu, ale należy zauważyć, że niedysponowanie przez Kolegium dowodami, które skarżąca złożyła do Sądu, było efektem braku jakiejkolwiek aktywności Kolegium w tym kierunku. Sytuacja ta potwierdziła zatem konieczność ponownego zbadania intencji skarżącej związanej z dołączeniem zaświadczenia lekarskiego w postępowaniu odwoławczym.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc powołanych w podstawie kasacji przepisów postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 8