Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1783/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2322/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K. na orzeczenie Szefa Służby Celnej z dnia 16 października 2012 r. nr [..] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [..] Rzecznik Dyscyplinarny Izby Celnej w [..] wszczął postępowanie wyjaśniające wobec R.K. w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych polegających na terminowym wszczęciu postępowania określającego zobowiązania podatkowe wobec firmy [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., co mogło skutkować uszczupleniem należności z tytułu podatku akcyzowego w wysokości 1 218 742,00 (jeden milion dwieście osiemnaście tysięcy siedemset czterdzieści dwa) złote. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Rzecznik Dyscyplinarny Izby Celnej w [..] wystąpił w dniu 16 maja 2011 r. do Dyrektora Izby Celnej w [..] z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec obwinionego.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r. nr [..] organ dyscyplinarny – Dyrektor Izby Celnej w [..] – wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko R.K. o niedopełnienie obowiązków służbowych polegających na terminowym wszczęciu postępowania podatkowego w sprawie określenia zobowiązań podatkowych wobec firmy [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., co mogło skutkować uszczupleniem należności z tytułu podatku akcyzowego w wysokości 1 218 742,00 złotych.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, Dyrektor Izby Celnej w [..] w dniu 8 grudnia 2011 r. wydał orzeczenie dyscyplinarne nr [..], mocą którego uznał R.K. winnym naruszenia obowiązków służbowych, o których mowa w art. 166 pkt 1 w związku z art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 ze zm.), tj. o to, że w wyniku braku nadzoru nad zadaniami Referatu Akcyzy i Gier Urzędu Celnego w [..] nie zostały wszczęte, w określonym przez prawo terminie, postępowania podatkowe w sprawie określenia zobowiązań podatkowych wobec firmy [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. – i z tego względu wymierzył obwinionemu karę dyscyplinarną zakazu awansowania na wyższe stanowisko przez dwa lata.

Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. R.K. złożył do Szefa Służby Celnej odwołanie od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego. Wniósł o jego uchylenie.

Szef Służby Celnej w dniu 16 października 2012 r. wydał orzeczenie dyscyplinarne nr [..], uznając za zasadne zmienić zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej kary dyscyplinarnej i orzekając w tym zakresie karę zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez dwa lata.

Jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia, zebrany w postępowaniu dyscyplinarnym materiał dowodowy pozwolił na uznanie za udowodniony zarzut naruszenia przez R.K. obowiązku funkcjonariusza celnego, polegającego na rzetelnym i terminowym wykonywaniu powierzonych zadań (art. 122 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej), w tym zadania sprawowania przez zastępcę naczelnika urzędu celnego nadzoru nad przydzielonym mu pionem merytorycznym, o którym mowa w § 6 i § 43 ust. 2 decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [..] z dnia 4 czerwca 2010 r. nr [..] w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Celnego w [..] oraz zadania sprawowania nadzoru i kontroli nad zadaniami wykonywanymi przez Referat Akcyzy i Gier (wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień nadkomisarza celnego R.K. – Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w [..], podpisanej i przyjętej do stosowania przez obwinionego w dniu 8 grudnia 2009 r.).

Powyższe przewinienie przejawiło się, zdaniem organu, w pozostawaniu w zwłoce w podjęciu przez obwinionego, pełniącego funkcję Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w [..], czynności nadzorczych, w szczególności polegających na wydaniu dyspozycji, co do sposobu prowadzenia sprawy firmy [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..], tj. wskazania, czy postępowania mają być prowadzone odrębnie wobec każdej czynności nabycia wewnątrzwspólnotowego wyrobu akcyzowego, czy za okresy miesięczne, a co za tym idzie – skutecznego wszczęcia postępowań podatkowych. Jak wskazał organ, w analizowanym przypadku protokół kontroli podatkowej z dnia 26 kwietnia 2010 r., w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami w firmie [..] Sp. z o.o., został przekazany przez Referat Kontroli Przedsiębiorców Urzędu Celnego w [..] do Referatu Akcyzy i Gier tego Urzędu za pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [..], zatem termin wszczęcia postępowania podatkowego upływał w dniu 26 października 2010 r. Gdyby stosowne dyspozycje obwiniony podjął bez zbędnej zwłoki to, zdaniem Szefa Służby Celnej, ryzyko związane z niedoręczeniem korespondencji podatnikowi, a w konsekwencji nieskutecznym wszczęciem postępowania, uległoby zminimalizowaniu, a nawet zostałoby wyeliminowane.

Brak zaś stosownych działań obwinionego spowodował, w ocenie organu, że w wyżej wskazanej sprawie firmy [..] Sp. z o.o. postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego zostały wydane w dniu 18 października 2010 r., a więc na 9 dni przed upływem terminu do jego wszczęcia. W konsekwencji, jak wynika, zdaniem Szefa Służby Celnej, z akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec obwinionego przez organ I instancji, zawiadomienia nie zostały skutecznie doręczone, wskutek czego postępowania podatkowe w przedmiotowych sprawach nie zostały wszczęte (spostrzeżenie to organ oparł na opinii prawnej z dnia 29 marca 2011 r. nr 35-IPRR-0503-41/11). Sam obwiniony, składając wyjaśnienia w toku postępowania dyscyplinarnego przed organem I instancji potwierdził, jak przytacza organ, m.in.: "że gdyby nie było zwłoki, co do podjęcia przeze mnie decyzji w sprawie kierunku wszczęcia postępowań oraz gdyby firma nie unikała odbioru korespondencji – doręczenia postanowień mogłyby być skuteczne. Gdyby był dostatecznie długi czas na doręczenie postanowień, to samo unikanie przez firmę odbioru korespondencji nie miałoby wpływu na skuteczność doręczenia postanowień.".

Organ II instancji za bezsporny uznał także fakt wielokrotnego informowania obwinionego przez podległych mu funkcjonariuszy Referatu Akcyzy i Gier o konieczności zajęcia stanowiska w problematycznej kwestii (kilkakrotnie w miesiącach lipiec – październik 2010 r., zarówno przez prowadzącą sprawę – aspiranta celnego J. D., jak i jej bezpośredniego przełożonego – starszego aspiranta celnego E. P., Kierownika Referatu Akcyzy i Gier Urzędu Celnego w [..]).

Konkludując, organ II instancji wskazał, że wobec przedstawionych okoliczności sprawy dyscyplinarnej, uwzględniając jednocześnie podniesione przez obwinionego argumenty o zaangażowaniu w liczne przedsięwzięcia na rzecz Służby Celnej oraz jego opinię wyrażoną w pismach z dnia 9 i 16 października 2012 r., że "orzeczona kara, niższa od proponowanej przez Rzecznika kary jest faktycznie karą wyższą", uznał za zasadne orzeczenie organu dyscyplinarnego I instancji zmienić w ten sposób, że wymierzył obwinionemu karę dyscyplinarną zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez dwa lata. Orzeczona przez organ I instancji kara dyscyplinarna zakazu awansowania na wyższe stanowisko przez dwa lata, uniemożliwia bowiem obwinionemu jakikolwiek awans w oznaczonym okresie, a orzeczona kara zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez dwa lata dotyczy tylko awansowania na stanowiska kierownicze.

Biorąc pod uwagę stanowisko służbowe obwinionego, tj. eksperta Służby Celnej, jak i katalog stanowisk statuowany załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. nr 87, poz. 559 ze zm.), zmiana kary dyscyplinarnej daje – w ocenie organu – obwinionemu możliwość awansu na stanowisko wyższe, czyli starszego eksperta celnego. Jest to zatem, zdaniem Szefa Służby Celnej, kara łagodniejsza dla obwinionego, aniżeli kara orzeczona w zaskarżonym orzeczeniu organu I instancji oraz adekwatna do stopnia jego zawinienia

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie dyscyplinarne R.K. podtrzymał argumenty powołane już w odwołaniu od orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej w [..], formułując także dodatkowe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ww. ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. nr 89, poz. 555 ze zm.), w tym:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 179 ust. 4 w związku z art. 169 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, poprzez orzeczenie w postępowaniu odwoławczym kary określonej w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Departamentu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych – zamiast organu dyscyplinarnego;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 180 ustawy o Służbie Celnej, poprzez orzeczenie w postępowaniu odwoławczym kary surowszej, niż orzeczona w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym przez organ I instancji;
3. 3) naruszenie prawa poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 437 ustawy – Kodeks postępowania karnego, w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zmianę orzeczenia dyscyplinarnego wyłącznie w zakresie wysokości kary – bez zmiany orzeczenia co do istoty;
4. 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Celnej, poprzez prowadzenie postępowania dyscyplinarnego bez jego skutecznego wszczęcia – z uwagi na brak w dokumencie oznaczonym "postanowienie dyscyplinarne" niezbędnego elementu, jakim jest kwalifikacja prawna czynu;
5. 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 187 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 399 § 1 ustawy – Kodeks postępowania karnego, poprzez orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym w innym zakresie, niż opis zarzucanego czynu;
6. 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niewszczęcie postępowania dyscyplinarnego w terminie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza;
7. 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 187 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 6 i art. 174 ustawy – Kodeks postępowania karnego w związku z art. 143 § 1 pkt 2 tej ustawy, poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu i zastąpienie zeznania świadka pismem;
8. 8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez orzeczenie kary w postępowaniu dyscyplinarnym, w tym również w postępowaniu odwoławczym, pomimo upływu terminu przedawnienia karalności;
9. 9) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 178 ust. 3 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu faktycznym orzeczenia dyscyplinarnego wskazania, jakie fakty organ uznał za udowodnione lub nieudowodnione, na jakich w tej mierze oparł się dowodach i dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych;
10. 10) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 167 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wymierzenie kary niewspółmiernej do zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, a w szczególności jego skutków, pobudek działania, zachowania funkcjonariusza przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowego przebiegu służby;
11. 11) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 187 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 424 ustawy – Kodeks postępowania karnego, poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym wielu podnoszonych wątpliwości takich, jak np. data wydanego orzeczenia przez organ dyscyplinarny I instancji;
12. 12) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 178 ust. 3 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieumieszczenie na orzeczeniu dyscyplinarnym pieczęci organu dyscyplinarnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty faktyczne i prawne, zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji odpowiedział na zarzut dotyczący naruszenia art. 180 ww. ustawy o Służbie Celnej, poprzez orzeczenie w postępowaniu odwoławczym kary surowszej, niż orzeczona w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym przez organ I instancji, a więc zarzut wskazujący na złamanie zakazu reformationis in peius, będącego niewątpliwie podstawową zasadą procesową prawa obrony strony.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ II instancji, wobec przedstawionych okoliczności sprawy dyscyplinarnej, uznał za zasadne orzeczenie organu dyscyplinarnego I instancji zmienić w ten sposób, że wymierzył skarżącemu karę dyscyplinarną zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez dwa lata. Sąd zwrócił uwagę, że orzeczona przez organ I instancji kara dyscyplinarna zakazu awansowania na wyższe stanowisko przez dwa lata, uniemożliwiała skarżącemu jakikolwiek awans w oznaczonym okresie, a orzeczona przez organ odwoławczy kara zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez dwa lata dotyczy tylko awansowania na stanowiska kierownicze.

Biorąc pod uwagę stanowisko służbowe skarżącego, tj. eksperta Służby Celnej, może on awansować na stanowisko wyższe, czyli starszego eksperta celnego. Katalog stanowisk formułuje załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. nr 87, poz. 559 ze zm.). Zgodnie z nim, wykaz stanowisk eksperckich w izbie celnej, z uwzględnieniem ich hierarchii, przedstawia się następująco (załącznik nr 1, pkt I ww. rozporządzenia) w kolejności hierarchii od najniższego: młodszy ekspert Służby Celnej; ekspert Służby Celnej; starszy ekspert Służby Celnej. Powyższe przesądza o tym, że zasada procesowa formułująca zakaz reformationis in peius, czyli zakaz pogarszania sytuacji obwinionego w wyniku orzeczenia zapadłego w postępowaniu odwoławczym, ustanawiana przez art. 180 ustawy o Służbie Celnej, nie została w sprawie naruszona.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, a dotyczącego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym kary z katalogu kar wymienionych w art. 167 ust. 1 pkt 6-10 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Departamentu Służby Celnej, zamiast organu dyscyplinarnego, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, do orzekania kary w postępowaniu odwoławczym Szef Służby Celnej może upoważnić swojego zastępcę, dyrektora departamentu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub dyrektora izby celnej, który nie wydał orzeczenia dyscyplinarnego w pierwszej instancji. Przepis art. 169 ust. 5 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie Szef Służby Celnej w dniu 18 lipca 2012 r. upoważnił G.S., Dyrektora Departamentu Służby Celnej w Ministerstwie Finansów, do orzeczenia kary dyscyplinarnej w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przeciwko nadkomisarzowi celnemu, ekspertowi Służby Celnej R.K., a więc rozpoznania odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 19 grudnia 2011 r. nr [..] (k. 603). Na podstawie udzielonego upoważnienia, Dyrektor Departamentu Służby Celnej wydał w dniu 16 października 2012 r. zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne.

Następnie Sąd podał, że art. 169 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, na którego odpowiednie stosowanie wskazuje zacytowany wyżej art. 179 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, stanowi, że orzekanie kar, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 6-10, należy wyłącznie do właściwości organów dyscyplinarnych. Przytoczony przepis należy zatem zastosować, ale odpowiednio. Jak zauważa się w literaturze, odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Uwzględnić przy tym należy wykładnię celowościową i funkcjonalną (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 159).

Celem zatem art. 169 ust. 5 jest zabezpieczenie, aby kary dyscyplinarne o większym ciężarze dla karanego były wymierzane wyłącznie przez organy dyscyplinarne. Zwrócić jednak należy uwagę, że przepis ten – jako stosowany "odpowiednio" – należy dostosować do okoliczności sprawy, w tym ustalić, czy w danej sytuacji wymierzana kara z art. 167 ust. 1 pkt 6-10 ustawy o Służbie Celnej ma istotnie dolegliwszy charakter. Ponadto dostrzec należy, że kary ujęte w art. 167 ust. 1 pkt 6-10 ww. ustawy o Służbie Celnej to kary, które zmieniają, a nawet znoszą status funkcjonariusza celnego (z wyjątkiem kary zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez dwa lata, która odnosi się do sytuacji potencjalnej, mogącej zaistnieć w przyszłości). Z uwagi na ciężar tych kar, ustawodawca ich wymierzenie powierzył organom dyscyplinarnym.

Sąd podkreślił, iż w analizowanej sprawie orzeczona kara jest jednak właśnie tą, która nie zmienia statusu obwinionego, a dodatkowo jest karą łagodniejszą dla skarżącego, aniżeli orzeczona przez Dyrektora Izby Celnej, bo umożliwia awansowanie R.K. na wyższe stanowisko. Z tego względu zastrzeżenie art. 169 ust. 5 zostało uwzględnione, zgodnie z art. 179 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, "odpowiednio".

Przechodząc do oceny zarzutu mówiącego o błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 437 ustawy – Kodeks postępowania karnego, Sąd uznał, iż zarzut ten nie jest trafny. Wskazał, iż rozstrzygnięcie organu dyscyplinarnego w zakresie kary dyscyplinarnej jest integralną, jeśli nie podstawową, częścią orzeczenia dyscyplinarnego i jako takie niewątpliwie podlega ocenie organu odwoławczego, a tym samym może zostać zmienione. Artykuł 437 ustawy – Kodeks postępowania karnego stanowi, że po rozpoznaniu środka odwoławczego sąd orzeka o utrzymaniu w mocy, zmianie lub uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części. Dotyczy to odpowiednio rozpoznania środka odwoławczego od uzasadnienia orzeczenia.

W świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości Sądu legalność dokonanej, w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym, zmiany wymierzonej kary i – w rzeczy samej – rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zmiana wymierzonej kary na łagodniejszą wskazuje w istocie, ze organ II instancji podtrzymuje ocenę stanu faktycznego, natomiast inaczej jedynie kwalifikuje ciężar samego przewinienia dyscyplinarnego pod kątem zastosowanego przez organ I instancji środka karnego.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skarżącego dotyczące strony formalnej postępowania dyscyplinarnego, w szczególności odnoszące się do opisu przewinienia dyscyplinarnego w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz w orzeczeniu dyscyplinarnym, również nie zasługują na uwzględnienie. Czyn zarzucany skarżącemu określony został bowiem w postanowieniu o wszczęciu jako "niedopełnienie obowiązków służbowych polegających na terminowym wszczęciu postępowania podatkowego w sprawie określania zobowiązań podatkowych wobec [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] za okres 01.07.2008r. do 31.12.2009 r., co mogło skutkować uszczupleniem należności z tytułu podatku akcyzowego" (k. 182 akt administracyjnych), to zaś wypełnia dyspozycję art. 166 pkt 1 ww. ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten formułuje ogólną regułę odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych, opierając ją na naruszeniu obowiązków służbowych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie zgłaszał wątpliwości co do rozumienia przez niego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego.

Oceniając kolejny z zarzutów skargi, a dotyczący naruszenia art. 175 ust. 1 ww. ustawy o Służbie Celnej, tj. niedotrzymania ustawowego trzymiesięcznego terminu na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, Sąd I instancji uznał, że nie jest on zasadny. Zgodnie bowiem z literalną treścią ww. przepisu, upływ tego terminu należy liczyć od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza, czyli od dnia 31 marca 2011 r., gdyż to w dniu 30 marca 2011 r. – w związku z przeprowadzaną kontrolą planową w Referacie Akcyzy i Gier Urzędu Celnego w [..] – ustalono, że postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia zobowiązań wobec spółki [..] nie zostało doręczone, a tym samym postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte (k. 86 akt administracyjnych). Licząc od tej daty upływ terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, wskazać należy, że jego koniec przypadał na dzień 1 lipca 2011 r., a postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte w dniu 18 maja 2011 r. Tym samym termin ustawowy został dochowany, gdyż powinien być on liczony od oficjalnego powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych funkcjonariusza.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, iż odmowa przeprowadzenia dowodu, o której mówi kolejny zarzut skargi, była elementem wysłuchania skarżącego, przeprowadzonego w trybie art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przez organ II instancji. Kwestia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka R.K. była także przedmiotem rozpoznania wniosku dowodowego. Szef Służby Celnej przeprowadzenie tego dowodu uznał za zbędne, bowiem taki dowód został przeprowadzony w ramach postępowania dyscyplinarnego, przeprowadzonego przez organ I instancji (karta nr 608-609 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, nie nastąpiło wobec tego naruszenie art. 187 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 6, art. 174 i 143 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania karnego, gdyż stosowny dowód był przeprowadzony i w prawidłowy sposób utrwalony. Pamiętać przy tym należy, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego jest "odpowiednie".

Zarzut dotyczący naruszenia art. 178 ust. 3 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, a więc odnoszący się do treści orzeczenia dyscyplinarnego – jego uzasadnienia faktycznego i prawnego, Sąd także uznał za niezasadny. Podkreślił, iż organ sporządził bowiem orzeczenie dyscyplinarne zawierające prawidłowe uzasadnienie – tak faktyczne, jak i prawne – odpowiadające wymaganiom przywołanego przepisu. Nie uchybił zatem dyspozycji art. 178 ust. 3 pkt 6 cytowanej ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego oznaczenia daty wydania orzeczenia dyscyplinarnego przez organ I instancji (19 grudnia 2011 r., a prawidłowo być powinno: 8 grudnia 2011 r.), Sąd uznał, iż jakkolwiek jest on trafny, to nie może implikować w sprawie uwzględnienia skargi. Data wydania orzeczenia ma znaczenie nie tylko procesowe, ale dotyczy zagadnienia szerszego – nabycia charakteru powagi rzeczy osądzonej przez daną sprawę rozstrzygniętą daną decyzją (A. Wiktorowska, Treść decyzji, w: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, wyd. 11, s. 150). Błędne oznaczenie daty wydania orzeczenia dyscyplinarnego pozostało jednak bez wpływu tak na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dyscyplinarnej, jak i na uprawnienie R.K. do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 179 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej.

Ponadto Sąd wyjaśnił, iż zarzut dotyczący nie zamieszczenia pieczęci organu dyscyplinarnego na orzeczeniu dyscyplinarnym organu II instancji, tj. zarzut wskazujący na naruszenie art. 178 ust. 3 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej – jest zasadny, jednakowoż nie może on determinować oceny Sądu i skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, gdyż wskazane uchybienie, wobec swojej wagi, nie rzutuje na jego prawidłowość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj:

1. 1) art. 180 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że kara określona w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej jest karą mniej surową niż kara określona w art. 167 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej i przez to wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego;
2. 2) art. 174 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania dyscyplinarnego bez jego skutecznego wszczęcia z uwagi na brak w dokumencie oznaczonym postanowienie dyscyplinarne niezbędnego elementu jakim jest kwalifikacja prawna czynu było prawidłowe;
3. 3) art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 399 § 1 kpk w zakresie uznania, że orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym w innym zakresie niż opis zarzucanego czynu nie narusza prawa do obrony;
4. 4) tj. art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego miało miejsce w terminie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza i okres ten liczy się od uzyskania przez organ dyscyplinarny oficjalnej informacji o naruszeniu obowiązków służbowych a nie od dnia informacji przekazanej przez funkcjonariusza;
5. 5) art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 6 kpk i art. 174 kpk w powiązaniu z art. 143 § 1 pkt 2 kpk, poprzez uznanie, że odmowa przeprowadzenia dowodu oraz zastąpienie zeznania świadka pismem nie naruszyły prawa do obrony;
6. 6) art. 178 ust. 3 pkt 2 oraz art. 178 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez uznanie, że błędna data na orzeczeniu dyscyplinarnym oraz brak pieczęci na dokumencie oznaczonym, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne i wobec swej wagi nie rzutują na prawidłowość orzeczenia;
7. 7) art. 179 ust. 4 zdanie drugie w zw. z art. 169 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, poprzez uznanie, że Dyrektor Departamentu Służby Celnej był uprawniony zamiast organu dyscyplinarnego do orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym kary określonej w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie zamiast organu dyscyplinarnego w niniejszej sprawie orzekał w postępowaniu odwoławczym G.S.- Dyrektor Departamentu Służby Celnej. I w tym postępowaniu odwoławczym orzekł, poprzez zmianę orzeczenia dyscyplinarnego, karę zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata tj. karę określoną w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. Orzeczenie takiej kary stanowi rażące naruszenie art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 169 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej bowiem do orzeczenia kary określonej w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej Dyrektor Departamentu nie mógł być upoważniony. Naruszenie art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 169 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej miało wpływ na wynik sprawy ponieważ nie będąc właściwym do orzeczenia jakiejkolwiek kary określonej w art. 167 ust. 1 pkt 6-10, mógł jedynie utrzymać w mocy orzeczenie organu I instancji lub uchylić i umorzyć postępowanie dyscyplinarne, względnie karę obniżyć.

Odnosząc się natomiast do zarzutu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 180 ustawy o Służbie Celnej i przyjęcie, że kara określona w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej jest karą mniej surową niż kara określona w art. 167 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że katalog kar ma charakter rosnący. Zatem kara określona w art. 167 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej jest karą niższą niż kara określona w art. 167 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej.

W stosunku do pozostałych zarzutów, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację jak w skardze na orzeczenie Szefa Służby Celnej złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Analiza zarzutów stanowiących podstawy skargi kasacyjne prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Odnosząc się do jej zarzutów należy w pierwszym rzędzie przywołać treść art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm.), który stanowi, że orzekanie kar dyscyplinarnych należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy, jeżeli postępowanie dyscyplinarne dotyczy funkcjonariusza pełniącego służbę w:

1. 1) urzędzie celnym - naczelnik urzędu celnego może upoważnić do orzekania kary dyscyplinarnej zastępcę naczelnika urzędu;
2. 2) izbie celnej - dyrektor izby celnej może upoważnić do orzekania kary dyscyplinarnej zastępcę dyrektora izby celnej.

Stosownie natomiast do ust. 5 art. 169 ustawy orzekanie kar, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 6-10, należy wyłącznie do właściwości organów dyscyplinarnych.

Zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej do orzekania kary w postępowaniu odwoławczym Szef Służby Celnej może upoważnić swojego zastępcę, dyrektora departamentu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub dyrektora izby celnej, który nie wydał orzeczenia dyscyplinarnego w pierwszej instancji. Przepis art. 169 ust. 5 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie o jakim mowa w art. 179 ust. 4 ustawy jest skuteczne wyłącznie do orzekania kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 167 ust. 1 pkt. 1 – 5 ustawy. Skoro z woli ustawodawcy orzekanie kar najsurowszych zastrzeżone zostało do wyłącznej kompetencji organu dyscyplinarnego, to nie można twierdzić że reguła ta nie obowiązuje w postępowaniu odwoławczym, albo że podlega modyfikacji. Zgodnie z upoważnieniem udzielonym przez Szefa Służby Celnej na podstawie art. 179 ust. 4 ustawy Dyrektor Departamentu mógłby uniewinnić skarżącego od zarzucanego przewinienia, odstąpić od ukarania, zmienić karę na łagodniejszą, utrzymać orzeczenie organu I instancji w mocy, czy umorzyć postępowanie. Nie był jednak uprawniony do wymierzenia kary surowszej. Poprzez udzielone upoważnienie Dyrektor Departamentu nie staje się automatyczne organem dyscyplinarnym w rozumieniu art. 169 ustawy.

W myśl art. 180 ustawy w postępowaniu odwoławczym nie można wymierzyć kary surowszej niż orzeczona w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego kara wymierzona skarżącemu w postępowaniu odwoławczym jest jednak surowsza niż nałożona orzeczeniem organu I instancji. Za taką oceną przemawia systematyka kar zawartych w art. 167 ust. 1 ustawy (od najłagodniejszej do najsurowszej), właściwość organów uprawnionych do ich wymierzenia (orzekanie kar surowszych należy do wyłącznej właściwości organów dyscyplinarnych). Należy mieć też na uwadze i to, że skarżący obecnie zajmuje stanowisko kierownicze, co przy karze wymierzonej mu w postępowaniu odwoławczym (zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata) skutkowałoby koniecznością natychmiastowego odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego.

W rozpoznawanej sprawie doszło tez do naruszenia art. 174 ust. 3 pkt. 4 ustawy, zgodnie z którym postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera m. in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Porównanie opisu zarzucanego czynu przedstawionego w postanowieniu w wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z treścią orzeczenia organu I instancji wskazuje, że opis zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego jest częściowo inny w każdym z orzeczeń, przy czym postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie określa kwalifikacji prawnej czynu.

Należy w całości zgodzić się ze skarżącym, że tego rodzaju nieprawidłowość naruszała jego prawa jako strony postępowania, a przede wszystkim prawo do obrony. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że powyższa okoliczność nie miała znaczenia w sprawie, gdyż niedopełnienie obowiązków służbowych przez skarżącego przedstawione w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego kwalifikuje się w istocie, tak jak przyjęto to w orzeczeniu dyscyplinarnym (art. 166 pkt. 1 ustawy).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezgodność w zakresie opisu przewinienia dyscyplinarnego pomiędzy postanowieniem o wszczęciu postępowania, a orzeczeniem dyscyplinarnym, przy braku kwalifikacji czynu w tym pierwszym, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący od początku postępowania miał prawo wiedzieć jaki czyn dyscyplinarny został mu zarzucony. Czyn zarzucony nie może różnić się od czynu przypisanego, albowiem rodzaj zarzucanego czynu determinuje kierunek całego postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie dyscyplinarne toczy się w konkretnej sprawie, określonej w postanowieniu o wszczęciu postępowania. Niedopuszczalne jest przypisanie obwinionemu popełnienia czynu innego, niż zarzucany w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Karę dyscyplinarną można wymierzyć wyłącznie w związku z uznaniem funkcjonariusza winnym popełnienia zarzucanego czynu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że czym innym jest przewinienie dyscyplinarne polegające na niedopełnieniu obowiązków służbowych (nie wszczęcie w terminie postępowań podatkowych - tak w postanowieniu o wszczęciu postępowania), a czym innym przypisany skarżącemu czyn polegający na niedopełnieniu obowiązków służbowych przejawiające się w braku nadzoru nad zadaniami Referatu Podatków i Akcyzy (tak w orzeczeniu dyscyplinarnym).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie daty od której należy liczyć termin określony w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest dowolne. Stosownie do tego przepisu postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Skarżący od początku postępowania sygnalizował, że w styczniu 2011r. poinformował swojego przełożonego o możliwym nieskutecznym wszczęciu postępowań podatkowych wobec Spółki z o. o [..]. Powyższe potwierdzili w swoich zeznaniach świadek K. i świadek D. (k. 328 i k. 327). Pomimo tego Sąd I instancji w ślad za organem bezkrytycznie przyjął, że data powzięcia informacji o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego to 31 marca 2011r., kiedy to kierownik zespołu kontrolnego Referatu Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego w [..] – I.K. powiadomiła kierownika Referatu, że jej zdaniem postępowania podatkowe wobec Spółki nie zostały wszczęte (k. 86).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej pismo w tej sprawie z dnia 30 marca 2011r. skierowane przez pracownika Referatu Kontroli Wewnętrznej do jego przełożonego, który nie był organem dyscyplinarnym wobec skarżącego nie mogło stanowić podstawy do ustalenia terminu określonego w art. 175 ust. 1 ustawy. W sprawie istotne jest bowiem w jakiej dacie organ dyscyplinarny powziął wiadomość o naruszeniu przez skarżącego obowiązków służbowych. Okoliczność ta nie została jednoznacznie ustalona w toku postępowania dyscyplinarnego. W tym zakresie wydaje się konieczne uzupełnienie materiału dowodowego, w tym przesłuchanie Dyrektora Izby Celnej w [..] oraz ponownie świadka K. Niezależnie od powyższego w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia oceny skuteczności doręczenia Spółce postanowień o wszczęciu postępowań podatkowych nie powinna być skomplikowana w świetle przepisów Ordynacji podatkowej oraz twierdzeń Spółki, że nie kwestionuje iż dokonano jej skutecznego doręczenia zastępczego.

W tym kontekście organ winien rozważyć, czy w ogóle można postawić skarżącemu zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym oraz jakiego rodzaju powinien być to zarzut. Gdyby przyjąć, że skutecznie doręczono Spółce postanowienia o wszczęciu postępowania w dniu 26 października 2010r., należałoby ocenić, czy uchybiono terminowi na wszczęcie postępowań (postępowania powinny zostać wszczęte właśnie do w/wym dnia).

Mając na uwadze powyższe, przy uwzględnieniu materialnego charakteru zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 203 pkt. 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.