Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 kwietnia 2012 r., III SAB/Gd 13/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę L. W. na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Gdańsku w przedmiocie bezczynności w sprawie doręczenia decyzji oraz wymierzenia kary grzywny.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja nr [...] z [...] lutego 2011 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku została doręczona pełnomocnikowi L. W. – P. A. 17 lutego 2011 r. W dniu 9 marca 2011 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku wpłynęło nadane 4 marca 2011 r. odwołanie L. W. od ww. decyzji, podpisane przez ustanowionych pełnomocników - P. A. oraz R. N. Postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą z 8 czerwca 2011 r.
Następnie, 13 października 2011 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku wpłynął podpisany przez adwokata R. N. wniosek o doręczenie decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...] wraz z uzasadnieniem. We wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona drugiemu z pełnomocników L. W., tj. adwokatowi R. N. Organ z uwagi na treść art. 40 § 2 k.p.a. zobligowany był doręczyć tą decyzję obydwu pełnomocnikom L. W. W piśmie z 27 października 2011 r. Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Gdańsku wskazała, że decyzja z [...] lutego 2011 r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi L. W., co oznacza, że wniosek adwokata R. N. może być potraktowany wyłącznie jako wniosek o doręczenie kserokopii przedmiotowej decyzji.
W dniu 23 grudnia 2011 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku wpłynęło zażalenie pełnomocnika L. W. – adwokata R. N. na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi decyzji nr [...] z [...] lutego 2011 r.
Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na doręczenie decyzji nr [...].
W dniu 15 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga L. W. na bezczynność wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, skierowana przeciwko Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego doręczenia decyzji nr [...] oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 33.995,20 zł.
Sąd odrzucając skargę podkreślił, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 109 k.p.a., nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięcia w sprawie.
Niewątpliwie czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Nie fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania. Status ten wynika z przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w danej sprawie.
Ponieważ czynność doręczenia decyzji nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną zaskarżono postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 2 pkt 1 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarga na bezczynność organu administracji dotycząca zaniechania doręczenia pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym decyzji wraz z uzasadnieniem nie należy do kompetencji sądu administracyjnego i w konsekwencji nieuzasadnione odrzuceniu skargi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, z brzmienia art. 40 § 2 i 109 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r. wynika obowiązek doręczenia decyzji każdemu z pełnomocników ustanowionych w sprawie. Przyznano, że doręczenie decyzji administracyjnej w trybie art. 109 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, jednakże czynności takie stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. Pomimo prawidłowego ustalenia charakteru prawnego doręczenia, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że brak dokonania tej czynności nie może być przedmiotem skargi na bezczynność. Orzecznictwo dopuszcza wnoszenie skarg (a zatem również wnoszenie skarg na bezczynność) na szereg czynności organów administracji publicznej natury materialno-technicznej, a które mają kluczowy charakter dla praw i obowiązków podmiotów względem których są dokonywane a obowiązek ich dokonywania spoczywa na organie bezpośrednio na mocy przepisów prawa (np. przekazanie podania strony do załatwienia organowi wyznaczonemu w trybie art. 26 § 2 k.p.a., wydanie paszportu, czy zatrzymanie karty czytelnika biblioteki).
Przy stwierdzeniu bezczynności niezbędne jest istnienie przepisu prawa obligującego organ do działania w określonej formie i zaniechanie organu w tym zakresie. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że obowiązek organu doręczenia wydanej decyzji każdemu pełnomocnikowi strony wynikał z art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r. Ponieważ organ zaniechał takiego doręczenia, a więc pozostawał w bezczynności. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., doręczenie decyzji otwiera stronie możliwość wniesienia odwołania. Nie ulega zatem wątpliwości, że doręczenie decyzji administracyjnej jest czynnością bezpośrednio dotyczącą uprawnień strony wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przedmiotem tego postępowania nie może być interpretacja art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r., lecz kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji dotyczącą zaniechania doręczenia pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym decyzji wraz z uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i rozpoznaje sprawę badając z urzędu jedynie nieważność postępowania, która jednak nie miała miejsca.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ Sąd ten rozpoznał skargę na bezczynność organu administracji i wydał w tym przedmiocie postanowienie z 25 kwietnia 2012 r., realizując tym samym wymiar sprawiedliwości w ramach swojej właściwości.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie poglądy, że czynność doręczenia stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji.
Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12, z 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08, z 18 października 2006 r., II OSK 1360/06, a także post. NSA w Warszawie z 28 września 2001 r., I SAB 2/01).
Z uwagi na powyższe skarga podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że sprawa doręczenia decyzji nie należy do właściwości sądu administracyjnego i za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, 3 § 2 pkt 1 i 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.